II SA/Bd 842/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Elżbieta Piechowiak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w T. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta G. z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] odmawiającej przyznania skarżącemu D. G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem R. G., legitymującym się orzeczeniem o zaliczeniu do I grupy inwalidztwa oraz o uznaniu ww. za całkowicie niezdolnego do pracy i niezdolnego do samodzielnej egzystencji (orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w B. nr [...] z dnia [...] października 2019 r. w sprawie zdolności do zawodowej służby wojskowej i inwalidztwa). SKO podtrzymało stanowisko organu I instancji, że skarżącemu nie przysługuje wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne ze względu na okoliczność, iż wymagający opieki ojciec skarżącego jest żonaty, a jego żona K. G. nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, co stanowi przesłankę negatywną możliwości przyznania przedmiotowego świadczenia, wymienioną w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o świadczeniach rodzinnych" lub w skrócie "u.ś.r."). Jednocześnie SKO za zasadny uznało zarzut odwołania o braku podstaw do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w oparciu o podstawę z art. 17 ust. 1b u.ś.r., powołując się na wyrok Trybunału Konstytuującego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 i wskazując, że w jego świetle moment powstawania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie może rzutować negatywnie na prawo jej opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. polegającą na przyjęciu, iż pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim stanowi przesłankę negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bez uwzględnienia wykładni celowościowej i systemowej w myśl której pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować; 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta G. wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego; 3. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przez przyjęcie, iż sam fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta G. z dnia [...] lutego 2023 r. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") wykazała, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem za zgodne z prawem stanowisko orzekających organów, iż w niniejszej sprawie zaistniała negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., uzasadniająca odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie Sąd stwierdził, tak jak SKO, że w sprawie w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 nie mogła mieć zastosowania wskazana przez organ I instancji dodatkowa przesłanka odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, oparta o regulację zawartą w art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż w stanie prawnym ukształtowanym w następstwie ww. wyroku organy mają obowiązek zbadać warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu zawartego w ust. 1b, która na mocy ww. wyroku została uznana za niekonstytucyjną. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przytoczone przepisy formułują pozytywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tj.: stopień znacznej niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (1), pozostawanie opiekuna w określonym kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego (2) oraz ustalenie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) przez opiekuna, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym, której zakres wyklucza aktywność zawodową opiekuna (3). Z kolei unormowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., na które powołało się SKO, wprowadza przesłankę negatywną, której zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl bowiem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotę sporu w kontrolowanej sprawie stanowi kwestia, czy pozostawanie przez ojca skarżącego w związku małżeńskim, w którym jego małżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności automatycznie przekreśla możliwości ubiegania się przez skarżącego o przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Na tle analizowanych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowane były dwa rodzaje poglądów prawnych. Pierwszy polegał na stosowaniu wykładni rozszerzającej w odniesieniu do przyczyn, które uzasadniały przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego krewnym osoby niepełnosprawnej pozostającej w związku małżeńskim, gdy jej małżonek nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy nie mógł on tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od ich woli (np. z uwagi na wiek, czy stan zdrowia). Drugi pogląd opierał się na założeniu, że skoro decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, to przy jednoznacznym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jedynym warunkiem umożliwiającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą, która pozostaje w związku małżeńskim, jest posiadanie przez małżonka tej osoby, orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (obie linie orzecznicze obszernie przytoczone i omówione w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/2 - dostępnej na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Obecnie kwestię tę rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny (dalej "NSA") we wskazanej uchwale z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, opowiadając się za drugim z prezentowanych poglądów. Stanowisko takie znalazło swoje potwierdzenie ww. uchwale NSA, który stwierdził, że: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)". Uchwała NSA z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, została podjęta na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uchwały podjęte na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. mają charakter ogólnie wiążący, co oznacza, że wiążą we wszystkich sprawach (oczywiście w takim samym stanie faktycznym i prawnym). Moc tych uchwał wynika wprost z treści art. 269 § 1 p.p.s.a., który obliguje składy sądów administracyjnych do podjęcia określonego trybu postępowania w przypadku zamiaru odstąpienia od poglądu wyrażonego w uchwale (zob. uchwała NSA z dnia 21 września 2020 r., sygn. akt II FPS 1/20 i przywołane w niej poglądy orzecznictwa i nauki – dostępna jw.). Ogólna moc wiążąca uchwał abstrakcyjnych nie pozwala więc na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek sąd administracyjny sprawy, w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony NSA (ibidem). Wobec powyższego wskazać należy za ww. uchwałą NSA, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sytuacji pozostawania osoby podlegającej opiece w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma zatem możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, która nawet faktycznie - w miejsce tego współmałżonka - sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ustawodawca wyszedł z założenia, że nałożony na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych. Zatem brak podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego rodzica, który pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jedyny wyjątek w tym zakresie w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. dotyczy więc sytuacji, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wiąże się z sytuacją braku możliwości dopełnienia przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność. Wyraźne wskazanie przez ustawodawcę, że tylko w sytuacji legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie zostaje wyłączone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku, stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni (patrz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 562/22 i przywołana w nim uchwała NSA z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22 – dostępne jw.). Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że wymagający opieki R. G. legitymuje się orzeczeniem Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w B. nr [...] z dnia [...] października 2019 r. zaliczającym ww. do I grupy inwalidztwa i uznającym go za całkowicie niezdolnego do pracy i niezdolnego do samodzielnej egzystencji. Akta sprawy potwierdzają także, że skarżący jest synem R. G., a więc osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Z niekwestionowanego stanu faktycznego oraz oświadczenie skarżącego z dnia [...] stycznia 2023 r. wynika również, że ojciec skarżącego pozostaje w związku małżeńskim z K. G., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazane okoliczności potwierdzają, że w stosunku do skarżącego została spełniona negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Niepełnosprawny ojciec skarżącego pozostaje bowiem w związku małżeńskim, a jego małżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tych warunkach słusznie więc organy odmówiły przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia, skoro obowiązek alimentacyjny współmałżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnego, a jedyny przewidziany przez ustawodawcę wyjątek w tym zakresie wiąże się z wymogiem posiadania przez współmałżonka osoby niepełnosprawnej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjątek ten nie został w sprawie spełniony, co w związku z tym wyklucza możliwość przyznania skarżącemu, jako obciążonemu obowiązkiem alimentacyjnym w dalszej kolejności, świadczenia pielęgnacyjnego, nawet w sytuacji, gdy faktycznie to on - w miejsce współmałżonka –sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem. Nie ma przy tym wpływu na ocenę uprawnienia skarżącego do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, powoływana przez niego okoliczność, że żona wymagającego opieki R. G. nie ma możliwości sprawowania nad nim opieki z uwagi na jej zły stan zdrowia (choroby przewlekłe). Ocena bowiem czy współmałżonek nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia może być zgodnie z wolą ustawodawcy rozstrzygana wyłączenie orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organy, ani sądy nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, stanowi wyjątek, którego – jak podkreślono - nie można poddawać rozszerzającej wykładni. Kryterium, które ustawodawca wskazał wprost i bezpośrednio w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., jako świadczące o braku możliwości sprawowania opieki przez współmałżonka, jest orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki. Orzeczenie to stanowi obiektywne kryterium oceny stanu zdrowia współmałżonka, które jest wydawane przez wyspecjalizowany w tym zakresie podmiot, posiadający wiadomości specjalne z zakresu medycyny, których to wiadomości nie posiada ani Sąd, ani organy orzekające w sprawie przyznania przedmiotowego świadczenia. Rolą organu w zakresie badania stanu zdrowia oraz możliwości sprawowania opieki przez współmałżonka w kontekście art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest zatem jedynie weryfikacja tego, czy dana osoba legitymuje się stosownym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. W konsekwencji na ocenę uprawnienia skarżącego do przyznania wnioskowanego świadczenia nie mogło też wpłynąć przedłożone przez skarżącego do akt sprawy zaświadczenie lekarskie z dnia [...] czerwca 2022 r. wskazujące, iż K. G. jest chora na choroby przewlekłe i wymaga obieki osób trzecich. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, dla stwierdzenia obiektywnego braku możliwości sprawowania opieki z uwagi na stan zdrowia, przepisy u.ś.r. nie przyznają bowiem mocy dowodowej środkom innym niż orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, na co wskazano powyżej. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że orzekające organy prawidłowo uznały, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka do uzyskania przez skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. To właśnie żona osoby wymagającej opieki była zobowiązana do alimentacji w pierwszej kolejności przed skarżącym, a sama okoliczność, że skarżący wykonuje faktycznie opiekę nad ojcem, i że żona niepełnosprawnego nie może jej sprawować z uwagi na jej zły stan zdrowia, w sytuacji braku posiadania przez nią dokumentu potwierdzającego tę okoliczność w postaci orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może zmienić tej oceny. W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wyrażone stanowisko co do zakresu i warunków zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., a także uwzględniając w tym kontekście okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy, Sąd stwierdził, że orzekające organy nie naruszyły zarzuconych w skardze przepisów prawa oraz przeprowadziły postępowanie w zakresie wystarczających do zgodnego z prawem zastosowania normy prawa materialnego wynikającej z treści art. 17 ust. 1 w zw. z ust 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. W konsekwencji Sąd uznał, że wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, stwierdzając że w sprawie prawidłowo wywiedziono, że przeszkodą do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego jest występująca w sprawie przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Tym samym, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.