II SA/Bd 844/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2013r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. oddala skargę, 2. przyznaje ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz adwokat M. B.-W. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia[...], Wójt Gminy [...], na podstawie art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późn . zm.), orzekł o odmowie przyznania W. T. świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, mężem – H. T. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia orzekający organ wskazał, że wnioskiem złożonym w dniu 24.06.2013 r. W. T. wystąpiła o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lubi innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – H. T., który jest mężem wnioskodawczyni. H. T. posiada wypis orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 13.02.2012 r. wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności we [...], który zaliczył ww. do znacznego stopnia niepełnosprawności. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i zgromadzonych w sprawie dokumentów organ I instancji stwierdził, iż W. T. zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem H. T. oraz z córką A. T., która nie pracuje zawodowo, zarejestrowana jest jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w bez prawa do zasiłku. W. T. również nie pracuje zawodowo. Wnioskodawczyni pobierała do dnia 30 czerwca 2013 r. świadczenie pielęgnacyjne na męża, przy czym przed uzyskaniem prawa do ww. świadczenia strona nie pracowała zawodowo, lecz zarejestrowana była jako osoba bezrobotna i z dniem 18 stycznia 2012 r. utraciła status osoby bezrobotnej. Organ wskazał na regulację zawartą w art. 16a ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wywiódł, że skoro wnioskodawczyni przed ustaleniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie przed ustaleniem prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie pracowała zawodowo, nie może być jej przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad swym niepełnosprawnym małżonkiem. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia W. T. podniosła, że do końca czerwca 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne na męża legitymującego się znacznym stopniem niepełnosprawności i wymagającego stałej opieki i pomocy drugiej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ponadto stwierdziła, że jej rezygnacja z zatrudnienia dokonana została w formie i poprzez wyrejestrowanie się w powiatowym urzędzie pracy z rejestru osób poszukujących pracy i nadal ta rezygnacja przejawia się w fakcie niepodejmowania pracy i braku rejestracji w urzędzie pracy jako bezrobotna. Odwołująca się wyraziła przekonanie, że spełnia wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie wnioskowanego świadczenia, w tym dochodową w związku z czym wniosła o przyznanie tego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego z przedłożonych akt administracyjnych sprawy wynika, że odwołująca się w okresie od 18 stycznia 2012 r. miała przyznane decyzją [...] prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem H. T., osobą wymagającą opieki z uwagi na znaczny stopień niepełnosprawności od 18 stycznia 2012 r., natomiast z zaświadczenia PUP we [...] wynika, że wnioskodawczyni była zarejestrowana w Urzędzie jako bezrobotna od 20 października 2005 r. do dnia 17 stycznia 2012 r. Ponadto zwrócono uwagę, że wnioskodawczym przy ubieganiu się o świadczenie pielęgnacyjne - w oświadczeniu złożonym 2 marca 2012 r. stwierdziła, iż nie pracuje i nie podjęła pracy zarobkowej - w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Składając oświadczenie w dniu 24 czerwca 2013 r. przy wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy - skarżąca potwierdziła okoliczności jak wyżej oraz to, że przed uzyskaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie pracowała zawodowo i nie posiada żadnego świadectwa pracy. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie zachodzi przesłanka rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną osobą, gdyż warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest istnienie ścisłego związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z pracy, a podjęciem opieki nad osobą niepełnosprawną, gdy tymczasem skarżąca nie zrezygnowała z pracy w związku z koniecznością opieki nad mężem, gdyż nigdy nie była aktywna zawodowo. W przedmiotowej sprawie na podstawie dowodów zgromadzonych w aktach Zdaniem Kolegium przyjąć należy, że nie zachodzi adekwatny związek przyczynowy pomiędzy niewykonywaniem pracy przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad mężem - innymi słowy - nie doszło do rezygnacji przez stronę z zatrudnienia w celu opiekowania się osobą niepełnosprawną; w tym przypadku mężem. Kolegium nie zakwestionowało, że zainteresowana realizuje swój obowiązek alimentacyjny względem męża i opiekuje się nim, lecz nie w każdej sytuacji skutkuje to objęciem z woli prawodawcy takiej osoby wsparciem finansowym. W skardze do sądu W. T. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: tj. naruszeniu art. 7,8, 11 oraz 107 § 2 i 3 KPA, polegające w szczególności: • na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji, • niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w szczególności nie wzięciu pod uwagę faktu, że złożyła oświadczenie w przepisanej formie, we wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy, że nie pracuje i rezygnuje z zatrudnienia zarówno w dniu wydania decyzji przez Wójta jak i SKO dla opieki nad niepełnosprawnym mężem • braku pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez dowolne przyjęcie, że w poprzednim stanie prawnym opiekowała się mężem i rezygnowała z zatrudnienia dla sprawowania opieki, a teraz nie. • dowolności w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego wynikałoby, dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach, • na błędzie w ustaleniach faktycznych w zakresie, w jakim organ odwoławczy przyjął, że nie rezygnuję z zatrudnienia, nie biorąc pod uwagę jej oświadczenia że nie pracuje. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. naruszenie art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem skarżącej, wymogi oraz forma dowodu odnośnie spełnienia wymogu rezygnacji z zatrudnienia dla sprawowania opieki nad mężem, została uszczegółowiona w części czwartej wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy, załącznik nr 17 do rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, gdyż sprawę rezygnacji z zatrudnienia precyzuje ustawodawca w formie oświadczenia. Strona zwróciła uwagę, że we wniosku zawarła oświadczenie (w części czwartej do wniosku). Zdaniem skarżącej, ustawodawca nie wymaga od oświadczającego, dodatkowych dowodów i faktów które wprowadził organ odwoławczy, natomiast zarówno organ I jak i II instancji wyjaśniają, że należy się zatrudnić, a zaraz później składać wniosek, jednocześnie zwalniając się z pracy, a takie zachowanie w świetle wzoru zawartego w rozporządzeniu w ocenie skarżącej jest nielogiczne i nieracjonalne . W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej a jej kryterium stanowi zgodność z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury na tle istniejącego w sprawie stanu faktycznego, która doprowadziła do wydania decyzji. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w granicach tak określonej kognicji, Sąd uznał, że odpowiada ono prawu. Taka sama ocena dotyczy decyzji organu pierwszej instancji. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji w sposób dostatecznie wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z ust. 1 art. 16a tej ustawy. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przesłanka w postaci "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki" nie została przez skarżącą spełniona. Przede wszystkim należy podkreślić, że w odniesieniu do specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca wymaga, aby konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w każdym przypadku wiązała się z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tym przypadku, inaczej niż przy świadczeniu pielęgnacyjnym, samo niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie wystarcza. Implikuje to konieczność wykazania przez osobę ubiegającą się o zasiłek bezpośredniego związku – tak funkcjonalnego, jak i czasowego – pomiędzy zaprzestaniem pracy zarobkowej, rozumianej również jako prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (vide: art. 3 pkt 22 in fine u.ś.r.), a podjęciem się sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sytuacji braku wystąpienia zbieżności czasowej pomiędzy obu zdarzeniami można, co do zasady, mówić jedynie o niepodejmowaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki, a nie o rezygnacji z pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r. Należy więc podkreślić, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały zróżnicowane przez ustawodawcę, gdyż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca uzależnił prawo do tego świadczenia zarówno od niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, natomiast w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanie tego świadczenia powiązał jedynie z faktem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. Jednoznaczne zróżnicowanie obu pojęć: "rezygnacja" i "niepodejmowanie" zatrudnienia, oznacza, że ustawodawca rezygnuje z szerokiego znaczenia pojęcia "rezygnacji", wyłączając możliwość zaliczenia przypadków "niepodejmowania zatrudnienia" w zakres pojęciowy "rezygnacji z zatrudnienia". Aby spełnić wymóg rezygnacji z zatrudnienia, niezbędnym elementem jest uprzednie jego podjęcie i aktywne wykonywanie pracy. Rezygnacja z tej aktywności stanowi więc rezygnację z zatrudnienia. W tym znaczeniu pojęcie rezygnacji z zatrudnienia, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. W ocenie Sądu prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Sprawowanie opieki powinno być przy tym wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia i musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek przyczynowy (ale też czasowy) między ustaniem zatrudnienia, a podjęciem przez wnioskodawcę opieki nad wskazaną w tym przepisie osobą. Trudno dopatrzeć się takiego związku w stosunku do skarżącej, która przy ubieganiu się o świadczenie pielęgnacyjne - w oświadczeniu złożonym 2 marca 2012 r. stwierdziła, iż nie pracuje i nie podjęła pracy zarobkowej - w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem, natomiast składając oświadczenie w dniu 24 czerwca 2013 r. przy wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy - skarżąca potwierdziła okoliczności jak wyżej oraz to, że przed uzyskaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie pracowała zawodowo i nie posiada żadnego świadectwa pracy. Ponadto z zawartego w aktach sprawy zaświadczenia PUP we [...] wynika, że skarżąca była zarejestrowana w Urzędzie jako bezrobotna od 20 października 2005 r. do dnia 17 stycznia 2012 r. Nie została w związku z tym spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Również w ocenie sądu, organ prawidłowo uznał, że rezygnacja z podejmowania zatrudnienia w związku z wyrejestrowaniem z PUP, nie jest rezygnacją z pracy w rozumieniu omówionego wyżej przepisu art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Przypadek niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nie może być utożsamiany z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r. Za taką wykładnią przemawia wzgląd na wyraźne rozróżnienie obu tych pojęć przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1 u.ś.r. i wiążącą się z tym dyrektywę interpretacyjną w postaci tzw. zakazu wykładni synonimicznej, zgodnie z którym różnym zwrotom użytym w danym akcie prawnym, nie należy nadawać tego samego znaczenia (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117–119). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy dokonały prawidłowej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i w tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.