II SA/Bd 848/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Zastępcy Prokuratora Rejonowego w Szubinie na uchwałę Rady Gminy w Gąsawie z dnia 4 stycznia 2019 r. nr IV/21/2019 w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze Gminy Gąsawa stwierdza nieważność § 3 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2, § 7 pkt 1 i 2, § 9, § 20 pkt 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. Pismem z dnia 17 września 2019 r. Zastępca Prokuratora Rejonowego w Szubinie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Gminy w Gąsawie z dnia 4 stycznia 2019 r. nr IV/21/2019 w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze Gminy Gąsawa. Powyższej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018, poz. 1152 ze zm.) poprzez: - niewypełnienie zakresu upoważnienia ustawowego i niewystarczające uregulowanie w § 3 ust. 1 pkt 1 lit b i ust. 2 załącznika do uchwały minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; - przekroczenie zakresu upoważnienie ustawowego i uregulowanie w § 7 pkt 1 i 2 załącznika do uchwały kwestii związanych z okresem obowiązywania umowy; - przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i rozszerzenie w § 9 załącznika do uchwały katalogu przesłanek umożliwiających odcięcie dostawy wody i zamknięcie przyłącza kanalizacyjnego; - przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 20 ust. 1 pkt 1 i 2 załącznika do uchwały, na osobę ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci obowiązku dołączenia do wniosku nieprzewidzianych przez ustawę dokumentów. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2, § 7 pkt 1 i 2, § 9 oraz § 20 ust. 1 pkt 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Gąsawa, nie kwestionując podniesionych przez Prokuratora zarzutów, stwierdził, że Gmina niezwłocznie podejmie działania zmierzające do zmiany przedmiotowej uchwały w zakwestionowanym w skardze zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325). Zgodnie z art. 3 § 2 tej ustawy kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506; ze zm.-dalej jako u.s.g.), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Zdaniem Sądu z taką sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie w zakresie zarzutów strony skarżącej dotyczących unormowań zawartych w zaskarżonych przepisach. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepis ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2018 r., poz. 1152, ze zm.dalej jako "ustawa"). W świetle przepisów art. 19 ust. 3 i ust. 5 tejże ustawy rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Cytowana regulacja stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 5 ustawy. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Przyjęta enumeracja pozytywna kwestii przekazanych do określenia regulaminem sprzeciwia się umieszczaniu zapisów, których przedmiot wykracza poza katalog spraw poddanych kompetencji prawodawczej rady gminy. Tym samym odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że Prokurator zasadnie zarzucił Radzie Gminy istotne naruszenie art. 19 ust. 5 pkt 1 cyt. ustawy poprzez niewystarczające uregulowanie w uchwale minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wskazać należy, że wprawdzie w § 3 Regulaminu zawarło unormowania dotyczące powyższej kwestii, jednakże zapisy w zakwestionowanej przez stronę skarżącą części – tj. § 3 ust. 1 pkt. 1 lit. b i ust. 2 Regulaminu, nie są konkretne. Wskazuje się w nich mianowicie, że przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne dostarcza odbiorcy wodę w odpowiedniej ilości, o normatywnej jakości odpowiadającej wodzie przeznaczonej do spożycia przez ludzi, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 13 ustawy (§ 3 ust. 1 pkt 1 lit b) oraz, że umowa określa rodzaj ścieków odprowadzanych przez odbiorcę oraz dopuszczalny poziom zanieczyszczeń tych ścieków (§ 3 ust. 2) Należy zgodzić się ze skarżącym, że zakwestionowana regulacja nie realizuje w sposób oczekiwany zapisów art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy. Sąd stoi na stanowisku, że skoro ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków, a także wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody. Zasadne jest twierdzenie, iż pod ustawowym pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć zarówno ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, a także jej jakość (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 maja 2018 r., sygn. II SA/Sz 257/18, LEX). Jednocześnie zaniechania prawodawczego polegającego na niewypełnieniu art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy nie sanuje to, że wymagania dotyczące ilości, minimalnego ciśnienia czy jakości wody regulowane są umową czy też odrębnymi rozporządzeniami wydawanymi na podstawie przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Ustalenia załącznika do uchwały podejmowanej w przedmiocie dostarczania wody i odprowadzania ścieków winny regulować kwestię, o której mowa w art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy, z uwzględnieniem obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06, LEX, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 października 2018 r., sygn. II SA/Wr 118/18, LEX). Nie budzi wątpliwości Sądu, że żaden z kwestionowanych przez skarżącego zapisów § 3 ust.1 pkt 1 lit b i ust.2 Regulaminu nie realizuje wytycznych, jakie wynikają dla rady gminy z art. 19 ust. 5 pkt. 1 ustawy, skoro odesłano w tym zakresie do obowiązujących przepisów prawnych oraz zapisów umowy. Nie ma znaczenia, że np. wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 Ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy). Nie zwalnia to rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z 12 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2033/06, wyrok WSA w Szczecinie z 10 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 929/16 oraz WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17, publ. CBOSA). Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego wynikającego z dyspozycji art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy. Należy w tym miejscu dodatkowo zauważyć, że wprawdzie wymagany minimalny poziom jakości wody został określony poprzez przepisy wydane na podstawie art. 13 ustawy tj. w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U. z 2017 poz. 2294), jednakże nie jest to jednoznaczne z oznaczeniem jakości wody na terenie konkretnej gminy. Dana gmina może bowiem wprowadzić (lub nie) zaostrzone wymagania jakościowe dla wody, która ma być dostarczana na terenie obowiązywania Regulaminu. W każdym zaś przypadku ma ona obowiązek określić stosowany na jej terenie poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, poprzez wskazanie jej konkretnych paramentów jakościowych. Trafnie również Prokurator wskazał na istotne naruszenie art. 19 ust. 5 ustawy, poprzez przekroczenie przez Radę Gminy zakresu upoważnienia ustawowego i uregulowanie w § 7 pkt 1 i 2 załącznika do uchwały kwestii związanych z okresem obowiązywania umowy. Zagadnienie to powinna bowiem regulować umowa z odbiorcami usług danego przedsiębiorstwa. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada gminy uchwalająca regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać (por. wyroki WSA: w Poznaniu z 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13; w Gliwicach z 3 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 150/13; w Krakowie z 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 726/19, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). W świetle powyższego za nieuprawnione należy również uznać regulowanie przez Radę Gminy w § 9 Regulaminu kwestii związanych ze skutkami wygaśnięcia lub rozwiązania umowy, w tym zamknięciem przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego. Przepis ten nie dotyczy w ogóle warunków i trybu zawierania umów, ale określa skutki zaprzestania umowy, do czego Rada Gminy nie została uprawniona. Nadmienić w tym miejscu należy, że, jak trafnie zwrócił uwagę Prokurator, przepis art. 8 cyt. ustawy zawiera katalog przesłanek umożliwiających odcięcie dostawy wody lub zamknięcie przyłączy i rozszerzanie tego katalogu bez upoważnienia ustawowego jest niedopuszczalne. Za niezgodny z prawem należy również uznać § 20 ust. 1 załącznika do uchwały, który nakłada na osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci obowiązek przedłożenia wraz z wnioskiem o ustalenie warunków technicznych przyłączenia oraz z wnioskiem o przyłączenie do sieci, dodatkowych dokumentów tj. dokumentu określającego tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek oraz mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości, którą planuje się przyłączyć do sieci, względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i uzbrojenia terenu. Przepisy ustawy nie zawierają bowiem podstaw do określenia takiego wymogu. W szczególności brak jest podstaw do żądania dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, skoro obowiązek taki nie znajduje oparcia w przepisach ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Stosownie bowiem do art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę oraz do zgłoszenia realizacji określonych robót budowlanych inwestor obowiązany jest dołączyć jedynie własne oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie znajduje też uzasadnienia, zarówno w przepisach ustawy, jak również w innych ustawach nakładanie na stronę obowiązku przedłożenia mapy sytuacyjnej określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu jako warunku uzyskania warunków technicznych przyłącza. Zgodnie bowiem z art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego budowa przyłącza wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dodać też trzeba, że taka regulacja, modyfikująca obowiązki inwestora w procesie budowlanym nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy. Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, że skarga jest zasadna i na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części opisanej w sentencji wyroku.