II SA/Bd 854/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2014r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Dnia [...] października 2013 r. M. K. złożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad żoną M. K. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], działający z upoważnienia Burmistrza G. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. na podstawie art. 1 ust 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3, art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 4, pkt 15, pkt 10, pkt 11, art. 16a, art. 20 ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 23, art. 24 ust. 1, art. 25 ust. 1, ust. 3, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r. poz. 3) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 959) oraz art. 61, art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 276 ), odmówił M. K. przyznania wnioskowanego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz.788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji." Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, tj. 623 zł. W toku postępowania organ ustalił, że łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę i rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza ww. kwoty. M. K. jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia [...].02.2012 r. Orzeczenie wydano do [...].02.2014 r. Zamieszkuje wspólnie z mężem M. i synem M. Fakt sprawowania opieki nad M. K. przez męża potwierdzony został w rodzinnym wywiadzie środowiskowym. Nadto ustalono, że wnioskodawca jest osobą bezrobotną, nie figuruje w rejestrze osób bezrobotnych Powiatowego Urzędu Pracy. Ostatnie zatrudnienie na umowę zlecenie wygasło z dniem [...].08.2011 r. Zdaniem organu sprawowanie opieki powinno być wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Takie stanowisko przyjął także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21.09.2012 r., I OSK 455/12. Na podstawie oświadczenia M. K. z dnia [...] .01.2014 r. ustalono, że rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad chorą żoną, ponieważ po wygaśnięciu ostatniej umowy zlecenia z dniem [...] .08.2011 r. miał propozycję kolejnej umowy o pracę, z której musiał zrezygnować w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Wyżej wskazane okoliczności nie zostały jednak potwierdzone przez ostatniego pracodawcę M. K. "Z uwagi na brak prowadzonych zapisów dotyczących powodów zakończenia umowy oraz zbyt dalekiej zaszłości tego zdarzenia". Przeszkodą prawną w przyznaniu wnioskodawcy specjalnego zasiłku opiekuńczego jest negatywna przesłanka wynikająca z zapisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którą jako mąż nie zalicza się on do kręgu osób, na których zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym ciąży obowiązek alimentacyjny. Małżonek nie ma prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad drugim małżonkiem, gdyż przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie przewidują istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy małżonkami. Ponadto zgodnie z przepisem art. 128 i art. 129 k.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem. W przepisie art. 128 ani w przepisie art. 129 k.r.o. nie zostali wskazani małżonkowie jako osoby obciążone obowiązkiem alimentacyjnym. Małżonkowie co do zasady obowiązani są do wzajemnej pomocy i współdziałania dla dobra założonej poprzez zawarcie małżeństwa rodziny. Obowiązki te stanowią trzon obowiązków małżonków wynikających z art. 23 i art. 27 k.r.o. Obowiązek wynikający z treści przepisu art. 23 i art. 27 k.r.o. jest zbliżony do alimentacyjnego, jednak nie jest z nim tożsamy. W związku z powyższym organ odmówił skarżącemu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Odwołanie od ww. decyzji wniósł M. K. wyjaśniając, że miał propozycję zawarcia kolejnej umowy zlecenia, jednak musiał zrezygnować z tej możliwości w związku z koniecznością sprawowania opieki nad żoną. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że prawidłowo ustalił organ I instancji, iż w niniejszej sprawie spełnione jest kryterium dochodowe. W ocenie organu przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego powinno nastąpić po sprawdzeniu, czy rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nastąpiła w związku z koniecznością opieki nad członkiem rodziny, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a zatem po ustaleniu, czy istniał związek przyczynowy pomiędzy zakończeniem zatrudnienia a koniecznością opieki. Definicję legalną zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zawiera przepis art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pod tym pojęciem należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Z całości akt sprawy wynika, że M. K. pracował na podstawie umowy zlecenia w okresie od dnia [...].08.2011 r. do dnia [...].08.2011 r., a od września 2011 r. do dnia [...] .06.2013 r., na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., pobierał świadczenie pielęgnacyjne w związku z niepodejmowaniem zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną M. K., która legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia [...].02.2012 r. zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności. Na mocy decyzji tut. Kolegium z dnia [...].10.2013 r., znak: [...] M. K. nabył prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, który został przyznany na okres od dnia [...].07.2013 r. do [...].10.2013 r. Organ wskazał, że stosowanie przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych budzi wątpliwości w praktyce organów administracji publicznej, co znajduje również wyraz w niejednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie oceny rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i traktowania osób, które do dnia 30 czerwca 2013 r. miały ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Mając na uwadze aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych na tle stosowania przepisu art. 16a ust. 1 cyt. ustawy, SKO zweryfikowało swoje stanowisko w tym zakresie przyjmując, że ustawodawca, regulując zasady ustalania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nałożył na wnioskodawców bezwzględny obowiązek wykazania, że celowo, trwale, świadomie i faktycznie pozbawiły siebie zatrudnienia w imię opieki nad krewnym. Biorąc pod uwagę dokonane w niniejszej sprawie ustalenia, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji, że M. K. nie zrezygnował z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną, bezsporne jest bowiem, że był zatrudniony na podstawie umowy zlecenia w okresie od [...].07.2011 r. do [...].08.2011 r. Jednocześnie nie przedłożył on żadnych dokumentów świadczących o tym, że miał możliwość dalszego wykonywania pracy na podstawie kolejnej umowy zlecenia bądź innej pracy zarobkowej, jednak z możliwości tej zrezygnował w celu sprawowania opieki nad żoną. Z powyższego wynika, że zakończenie aktywności zawodowej w dniu [...] .08.2011 r. nie było związane z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył M. K. W jej uzasadnieniu wskazał, że, wbrew twierdzeniom organów, winien być uważany za osobę rezygnującą z zatrudnienie, ponieważ miał propozycję dalszej pracy od dotychczasowego pracodawcy, z której jednak nie skorzystał z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad żoną. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd ma możliwość uwzględnienia skargi także ze względu na inne uchybienia, niż podniesione przez stronę w skardze, ponieważ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wychodząc z tych przesłanek Sąd uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c i art. 135 P.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia. Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w wersji obowiązującej w datach wydawania przez organy decyzji "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei w myśl art. 16a ust. 2 cyt. ustawy, "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio." Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy musi spełnić następujące warunki: 1) musi na niej ciążyć obowiązek alimentacyjny względem osoby, nad którą ma sprawować opiekę, 2) istnieje konieczność sprawowania stałej opieki, 3) osoba ta musi rezygnować w tym celu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, 4) osoba, nad którą ma być wykonywana opieka, musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami określonymi szczegółowo w ww. przepisie, 5) musi zostać spełnione kryterium dochodowe określone w ust. 2 art. 16a. W analizowanej sprawie bezsporne było, że zostały spełnione warunki wymienione w pkt 2, 4 i 5. Okoliczności te wynikają wprost z akt sprawy i nie wymagają szerszego uzasadnienia. Wskazać trzeba, że organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania świadczenia m.in. z uwagi na to, że, w ocenie organu, nie został spełniony warunek ciążenia na skarżącym w stosunku do żony obowiązku alimentacyjnego, przy czym organ II instancji w ogóle nie odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji do tej kwestii. Pogląd wyrażony przez organ I instancji nie jest słuszny. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie wyraża się pogląd, że przez obowiązek alimentacyjny, o jakim mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy również rozumieć obowiązek wzajemnej pomocy małżonków. Jak słusznie wskazał np. WSA w Bydgoszczy w wyroku z 10.12.2013 r., II SA/Bd 1141/13, LEX nr 1432711, obowiązek opieki nad członkiem rodziny, jakim jest małżonek, nie może być wywodzony wyłącznie wprost z obowiązku alimentacyjnego, przewidzianego w normach k.r.o., a w szczególności z art. 128 tej ustawy. Rzeczony obowiązek wynika także z regulacji art. 23 i 27 k.r.o. O ile faktem jest, że ustawodawca nie posłużył się dla regulacji wzajemnych obowiązków między małżonkami expressis verbis pojęciem obowiązku alimentacyjnego, to przepisy dotyczące obowiązku alimentacyjnego należy stosować bądź wprost, bądź w drodze analogii także w przypadku rozważania wzajemnych obowiązków między małżonkami, w tym do obowiązku opieki na chorym, niepełnosprawnym małżonkiem. W związku z powyższym niewątpliwie skarżący spełnia również powyższy warunek, ponieważ domaga się specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad żoną. Główny problem w analizowanej sprawie sprowadza się do oceny, czy skarżący zrezygnował z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad żoną. W ocenie Sądu z zebranego materiału dowodowego w sposób dostateczny wynika okoliczność, że skarżący zrezygnował z pracy zarobkowej. Nie można podzielić argumentu organów instancji, że brak jest dowodów potwierdzających tę okoliczność. Faktem jest, że skarżący nie mógł, z uwagi na upływ czasu, przedłożyć dowodu w postaci dokumentu potwierdzającego, że miał możliwość kontynuowania pracy zarobkowej na podstawie umowy zlecenia. Z drugiej strony jednak w aktach sprawy znajduje się oświadczenie skarżącego z dnia [...] stycznia 2014 r. (złożone, co należy podkreślić, po uprzedzeniu go o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań), z którego wynika, że skarżący miał możliwość przedłużenia umowy zlecenia. Dodatkowo tę okoliczność potwierdza fakt, że już wcześniej skarżący przedłużał taką samą umowę zawartą w okresie od [...].07.- [...].07.2011 r. Należy zatem stwierdzić, że skarżący przed przyznaniem mu świadczenia w dniu [...] .09.2011 r. pracował zarobkowo na podstawie umowy zlecenia zawartej do dnia [...] .08.2011 r., przy czym nie przedłużał jej na dalszy okres, pomimo istnienia takiej możliwości, z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad żoną, co jest równoznaczne z rezygnacją przez niego z pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stwierdzić zatem należy, iż organy naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz przepisy prawa materialnego w postaci art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w stopniu uzasadniającym uchylenie obu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c i art. 135 P.p.s.a. Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag, których treść nie powinna budzić żadnych wątpliwości organów. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.