II SA/Bd 856/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik ( spr. ) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2009r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] października 2006r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej kwotę 200 zł. ( dwieście ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 856/08 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta [...] udzielił U. i Z. J., na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126) pozwolenia na użytkowanie do dnia 30 grudnia 2005 r. hali z elementów rozbieralnych zrealizowanej na działce nr 45/4KM36 przy ul. [...] we [...]. Decyzja ta wydana została po przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego w związku ze stwierdzonym istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego obiektu. Prawomocnym wyrokiem z dnia 23 listopada 2005 r. sygn. II SA/Bd 780/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę właścicielki sąsiedniej nieruchomości – M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] utrzymującą powyższą decyzję w mocy. Uwzględniając wniosek U. i Z. J. z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] wydał w dniu [...] r. kolejną decyzję nr [...] pozwalającą wyżej wymienionym na użytkowanie wskazanej tymczasowej hali na dalszy okres – do dnia 31 grudnia 2015 r. Decyzję doręczono wnioskodawcom w dniu 25 stycznia 2006 r. Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. II SA/Bd 360/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił z powodu niedopuszczalności skargę M. i M. z 14 marca 2006 r. na czynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] w przedmiocie niedopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w charakterze strony. W dniu 28 sierpnia 2006 r. M. M. powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 kpa wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] r., gdyż nie brała udziału w poprzedzającym jej wydanie postępowaniu w charakterze strony. Wnioskodawczyni jednocześnie wskazała, że o wydaniu powyższej decyzji dowiedziała się dopiero z uzasadnienia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy II SA/Bd 360/06 doręczonego jej pełnomocnikowi w dniu 28 lipca 2006 r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie usytuowanej na działce nr 45/4 KM36 przy ul. [...] hali do dnia 31 grudnia 2015 r. Z uzasadnienia decyzji wynika, że ze względu na to, iż zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, M. M. nie przysługiwały prawa strony w tym postępowaniu, a zatem nie była ona również uprawniona do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, co skutkuje niedopuszczalnością wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych. W odwołaniu od decyzji organu I instancji M. M. podniosła, że posiada interes prawny w sprawie na podstawie art. 28 kpa i art. 5 Prawa budowlanego, gdyż brała udział we wcześniejszych postępowaniach toczących się przed organami nadzoru budowlanego z uwagi na zrealizowanie obiektu z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę i w postępowaniach tych była uznawana za stronę. W dniu [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał decyzję nr [...] orzekającą o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ podtrzymał w całości stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...]. Zaskarżając do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy powyższą decyzję M. M. wniosła o jej uchylenie, gdyż niesłusznie nie została uznana za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie hali, skoro postępowanie to stanowiło kontynuację wcześniejszych etapów procesu budowlanego tego samego obiektu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia 27 marca 2007 r. sygn. II SA/Bd 68/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę. Ponownie rozpatrując sprawę, w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2008 r. uwzględniającym skargę kasacyjną M. M. wzniesioną od powyższego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże w zakresie dokonywanej w nim wykładni prawa wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do rozpatrzenia. Przez wykładnię prawa należy rozumieć zarówno wykładnię przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Treść art. 190 powołanej ustawy oznacza, że wojewódzki sąd administracyjny nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądem i zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Skarga jest zasadna. Ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest rozstrzygnięcie odmawiające uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania unormowanego w przepisach art. 145 i następnych Kpa, kontrola ze strony Sądu w rozpatrywanej sprawie sprowadzona została do oceny legalności uznania za niedopuszczalne wznowienia na wniosek skarżącej postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] r. Niedopuszczalność wznowienia postępowania skutkująca wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania może mieć miejsce z przyczyn podmiotowych (gdy z żądaniem wznowienia wystąpi podmiot nie mający atrybutu strony lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego), przyczyn przedmiotowych (gdy żądanie wznowienia dotyczy sprawy, w której organ działał w formie np. umowy cywilnej, czy zaświadczenia, gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną, gdy strona opiera żądanie na podstawie rażącego naruszenia prawa) oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 kpa, a nie zaistniały podstawy do jego przywrócenia. Przesłanki odmowy wznowienia postępowania nie może natomiast stanowić negatywny wynik ustaleń co do podstaw wznowienia, gdyż w świetle treść art. 149 § 2 kpa ocena, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłączenie w toku wznowionego już postępowania. Wystarczy, by w żądaniu wznowienia wskazana została któraś spośród przyczyn wznowienia wyszczególnionych w art. 145 § 1 kpa. W niniejszej sprawie żądanie wznowienia postępowania oparte zostało na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Występując z żądaniem wznowienia postępowania skarżąca wskazała, że nie uczestniczyła w postępowaniu dotyczącym udzielenia do dnia 2015 r. pozwolenia na użytkowanie hali zrealizowanej na sąsiedniej nieruchomości. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 kpa wznawia się postępowanie, jeśli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W sytuacji oparcia żądania skarżącej na wymienionej przesłance wznowienia, wyłączona została możliwość dokonywania oceny jej legitymacji do wystąpienia o wznowienie (czyli dopuszczalności wznowienia z przyczyn podmiotowych), bowiem w tym jedynym właśnie przypadku, jeśli chodzi o całość przesłanek wyszczególnionych w art. 145 § 1 kpa, badanie, czy dany podmiot jest stroną staje się równocześnie elementem badania, czy ta przesłanka wznowienia rzeczywiście wystąpiła, a czynność ta, jak wyżej wskazano, może być dokonana dopiero po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie. Zauważyć bowiem należy, że badanie, czy w przypadku określonym w art. 145 § 1 pkt 4 kpa podstawa do wznowienia faktycznie zaistniała, musi obejmować zarówno ustalenie, czy podmiot zgłaszający żądanie jest stroną (czy uznawany był za stronę w poprzedzającym wydanie decyzji ostatecznej postępowaniu, a jeśli nie, to czy może wskazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 kpa), jak i ustalenie czy istotnie nie uczestniczył on w całym postępowaniu lub konkretnych dokonanych w jego toku czynnościach i to bez jego winy (na skutek braku zawiadamiania przez organ o tych czynnościach). Zatem odmowa wznowienia postępowania w rozpatrywanej sprawie na skutek negatywnej oceny legitymacji skarżącej, nastąpiła z naruszeniem art. 149 § 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Odrębną natomiast kwestią jest, czy obowiązujący od dnia 10 lipca 2003 r. przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest tylko inwestor, mógł mieć zastosowanie w sprawie dotyczącej pozwolenia małż. [...] na użytkowanie hali. Stosowanie powyższego unormowania winno mieć miejsce z uwzględnieniem skutków systemowej zmiany prawa budowlanego dokonanej przez ustawodawcę w powyższej dacie. Celem uproszczenia i przyspieszenia procedur związanych z przebiegiem procesu budowlanego ograniczony został w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. krąg podmiotów mogących być stronami w sprawie pozwolenia na budowę. Z powyższą zmianą należy wiązać ograniczenie do inwestora kręgu stron w końcowym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Zawężenie kręgu podmiotów w powyższym wypadku do jednej tylko strony (inwestora) należy łączyć jednak jedynie z sytuacją, w której decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wydawana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie i zgodnie z funkcjonującym w obrocie prawnym pozwoleniem na budowę. Nie może ona dotyczyć sytuacji, gdy pozwolenie na użytkowanie jest następstwem legalizacji samowoli lub odstępstw od warunków pozwolenia i będącego ich konsekwencją postępowania legalizacyjnego. O ile bowiem w pierwszym przypadku trzeba przyjąć, że interesy innych podmiotów podlegały ocenie na wcześniejszym etapie procesu inwestycyjnego i nie zostały naruszone, to w razie braku pozwolenia lub naruszenia jego warunków może dojść do naruszenia interesów innych osób, w związku z czym potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów. Ze względu na to, że jak wynika z akt sprawy ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] r. została wydana w następstwie obowiązku nałożonego na U. i Z. J. w związku ze stwierdzonymi przy realizacji hali odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, ocena, czy M. M. jako właściciel przyległej nieruchomości winna być uznana za stronę poprzedzającego wydanie wskazanej decyzji postępowania, musi być dokonana w razie wznowienia postępowania, na gruncie art. 28 kpa w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Jak wskazano na wstępie postanowienie o wznowieniu postępowania, niezależnie od przesłanek podmiotowych i przedmiotowych jego dopuszczalności, może być podjęte tylko w razie zachowania ustawowego terminu przy składaniu wniosku o wznowienie. W myśl § 1 art. 148 kpa podanie o wznowienie postępowania należy wnieść do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z kolei, stosownie do § 2 art. 148 kpa, jeśli podstawą żądania wznowienia postępowania jest art. 145 § 1 pkt 4 kpa, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania określony w § 1 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Jak wynika z akt administracyjnych, rozpatrując sprawę o wznowienie postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, organy skoncentrowały się na badaniu przesłanki podmiotowej wznowienia w postaci legitymacji M. M. do zgłoszenia żądania, o którym mowa w art. 147 kpa. Ani organ I instancji, ani organ II instancji naruszając art. 7 i 77 § 1 kpa nie ustalił, czy pismo-podanie M. M. o wznowienie postępowania oznaczone datą 28 sierpnia 2006 r. (data wpływu 29 sierpień 2006 r.) wniesione zostało w zakreślonym w art. 148 kpa terminie. Jakkolwiek we wniosku o wznowienie M. M. podniosła, że o wydaniu decyzji z dnia [...] r. dowiedziała się dopiero z treści uzasadnienia doręczonego jej w dniu 28 lipca 2006 r. (konkretnie jej pełnomocnikowi) postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. II SA/Bd 360/06, to przeczyć temu zdaje się fakt, że - zgodnie z rozdzielnikiem pisma Powiatowego Inspektora Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] r. Nr [...] stanowiącego skierowaną do WSA w Bydgoszczy odpowiedź tego organu na skargę M. M. w sprawie II SA/Bd 360/06, w której to odpowiedzi jest między innymi mowa o wydanej decyzji nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie do 31 grudnia 2015 r. tymczasowej hali przy ul. [...] (karta 25 akt organu I instancji) - wysłane zostało ono do wiadomości zarówno skarżącej, jak i jej pełnomocnikowi (w aktach brak zwrotnego poświadczenia odbioru). Ponadto informacja o zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie zawarta jest w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] r. o tej samej sygnaturze (karta 24 akt I instancji) skierowanym do pełnomocnika skarżącej, będącym odpowiedzią na jego wystąpienie z dnia [...] r. W piśmie tym jest bowiem mowa o prowadzonym w tej sprawie postępowaniu w czasie przeszłym ("prowadził postępowanie", mandantce nie przysługiwały prawa strony"). Powyższe pismo pełnomocnik skarżącej odebrał w dniu 15 lutego 2006 r. Wobec przejawianego nieustannego zainteresowania ciągnącym się od szeregu lat postępowaniem dotyczącym usytuowanego na sąsiedniej nieruchomości obiektu, na co wskazują znajdująca się w aktach sprawy korespondencja prowadzona z organem oraz wniesione środki zaskarżenia, wątpliwe wydaje się, by skarżąca już wówczas nie starała się dowiedzieć, jaki jest wynik wspomnianego postępowania Niemniej organ przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie (w przedmiocie wznowienia) winien dokonać, w następstwie uzupełniających czynności, jednoznacznych ustaleń co do momentu powzięcia przez skarżącą (jej pełnomocnika) informacji o treści wydanej w dniu 23 stycznia 2006 r. decyzji, w celu zajęcia prawidłowego stanowiska w kwestii zachowania terminu do żądania wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 148 kpa. Wznowienie postępowania z obejściem przepisów art. 148 § 1 i § 2 kpa uzasadniałoby stwierdzenie nieważności wydanego w tym przedmiocie postanowienia jako rażąco naruszającego prawo (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Z przedstawionych wyżej względów uznając, iż zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) orzeczono, jak w sentencji wyroku. G. Malinowska-Wasik R. Owczarzak M. Włodarska