II SA/Bd 860/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz [...] sp. z o.o. w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Informacją z dnia [...] lipca 2019 r., Wójt Gminy ustalił A. S. opłatę za usługi wodne za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na nieruchomości oznaczonej jako działka [...] położonej w miejscowości S. i zobowiązał spółkę do jej uiszczenia. We wniesionej reklamacji skarżąca zarzuciła, że nie ma podstaw do nałożenia na nią przedmiotowej opłaty, wskazując że przedmiotowa nieruchomość (działka nr [...]) znajduje się na obszarze podłączonym do systemu kanalizacji, o którym mowa w ustawie z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Podłączona jest bowiem do systemu odprowadzającego z danego obszaru wody opadowe lub roztopowe, który opracowany jest w operacie wodnoprawnym ważnym do [...] września 2023 r. Działka leży w obszarze, z którego odprowadzane są wody opadowe i roztopowe do rowu R-M - stąd należy przyjąć, że znajduje się ona w obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Wójt Gminy, działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 270 ust. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa "Prawo wodne"), określił skarżącej A. S. opłatę za usługi wodne za kwartał II 2019 r. w kwocie [...]zł za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemie kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Wyjaśnił przy tym, że wysokość opłaty za usługi wodne została ustalona dla powierzchni nieruchomości wynoszącej [...] m˛, z czego powierzchnia nieruchomości wyłączonej z powierzchni biologicznie czynnej wynosi [...] m˛ (tj. 88,6 % powierzchni nieruchomości). Organ ustalił, że na nieruchomości nie ma urządzeń do retencjonowania wody, co skutkowało ustaleniem stawki opłaty na poziomie 0,50 zł za 1 m˛. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że obszar na którym znajduje się nieruchomość skarżącej nie jest podłączony do systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, podkreślając że wybudowanie wewnętrznego systemu odprowadzania odpadów atmosferycznych nie wyłącza konieczności ustalenia opłaty za zmniejszenie retencyjności. Organ powołał się też na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 736/18 i z dnia 18 października 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 735/18. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję A. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego, zarzuciła: a) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość jest obszarem nieujętym w systemie kanalizacji otwartej lub zamkniętej, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że wody opadowe i roztopowe z przedmiotowej nieruchomości są odprowadzane rurociągiem melioracyjnym - co kwalifikuje ją jako nieruchomość objętą systemem kanalizacji tak otwartej jak i zamkniętej, b) naruszenie prawa materialnego tj. art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że nieruchomość znajdująca się na obszarze, z którego wody opadowe i roztopowe odprowadzane są za pomocą rurociągu melioracyjnego do rowu melioracyjnego nie jest ujęta w systemie kanalizacji otwartej i zamkniętej w rozumieniu Prawa wodnego, podczas gdy rów melioracyjny stanowi część systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, o którym stanowi Prawo wodne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że w jego ocenie obszar, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej, nie jest podłączony do systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W ocenie organu rów melioracyjny jest urządzeniem wodnym, przez które rozumie się urządzenia lub budowle służące kształtowaniu zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów – a zatem nie jest tożsamy z systemem kanalizacji otwartej. Organ wywiódł ponadto, że rów melioracyjny jest urządzeniem wodnym, a kanalizacja to system urządzeń i instalacji technicznych niebędących urządzeniami wodnymi, dla wykonania którego lub jego przebudowy nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy Prawo wodne, którą to ustawą wprowadzono m.in. nowe regulacje związane z korzystaniem z wód i z usługami wodnymi. Korzystanie z usług wodnych powiązane zostało z obowiązkiem uiszczania opłat i stanowi jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Stosownie do postanowień art. 269 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy, opłatę za usługi wodne uiszcza się za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wyrażonej w m˛ wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach (art. 273 ust. 6 ustawy Prawo wodne). Jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w odniesieniu do ww. rodzaju opłaty określono w § 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502 ze zm.). W przepisie tym określono w sposób odrębny jednostkową stawkę opłaty dla nieruchomości bez urządzeń do retencjonowania wody z powierzchni uszczelnionych trwale związanych z gruntem (§ 9 pkt 1) i z urządzeniami do retencjonowania wody z powierzchni uszczelnionych o pojemności do 10%, od 10 do 30%, powyżej 30% odpływu rocznego z powierzchni uszczelnionych trwale związanych z gruntem (§ 9 pkt 2). Jak wynika z przywołanego wyżej przepisu art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, przesłankami skutkującymi obowiązkiem poniesienia przedmiotowej opłaty są: - odpowiednia powierzchnia i lokalizacja nieruchomości, - wykonywanie określonych czynności na terenie nieruchomości, - wyłączenie oznaczonej powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej, skutkującej zmniejszeniem naturalnej retencji terenowej, - nieujęcie obszaru w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W sprawie spór między stronami w zakresie wymienionych przesłanek, dotyczył kwestii, czy przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Skarżąca bowiem zakwestionowała stanowisko organu, że taki stan rzeczy nie występuje w sprawie. W tym zakresie skarżąca konsekwentnie podnosiła w sprawie, że system odprowadzania wód opadowych i roztopowych z tej nieruchomości współfunkcjonuje z system istniejącym na większym obszarze, wody opadowe lub roztopowe odprowadzane są z przedmiotowej nieruchomości i nieruchomości sąsiednich za pomocą rurociągu melioracyjnego, które w dalszej kolejności odprowadzane są do rowu melioracyjnego R-M. Wskazać należy, że organ administracji, stwierdzając że obszar na którym znajduje się działka należąca do skarżącej nie jest podłączony do systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, po pierwsze nie poczynił w sprawie ustaleń faktycznych, znajdujących odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a dotyczących tego czy i ewentualnie jaki system lub jakie urządzenia służące do odprowadzania wód opadowych i roztopowych występują na działce nr [...] oraz na obszarze na którym działka ta jest zlokalizowana (tj. jaki jest stan faktyczny na wskazanym terenie w zakresie wymienionych urządzeń), a po drugie nie wyjaśnił w sposób prawidłowy i wyczerpujący dlaczego uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie jest ujęta w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, pomimo że z akt sprawy wynika, że skarżącej udzielono (decyzją Starosty [...] z [...] września 2013 r.) pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do rowu R-M, rurociągiem melioracyjnym wód opadowych do [...] września 2023r. Poza obszernym przytoczeniem wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 736/18 i II SA/Sz 735/18, których treści nie odniósł do konkretnych okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy, organ ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że obszar na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość nie jest podłączony do systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, i że wybudowanie wewnętrznego systemu odprowadzania odpadów atmosferycznych nie wyłącza konieczności ustalenia opłaty za zmniejszenie retencyjności. Organ administracji nie odniósł się tym samym w sposób należyty do zarzutów skarżącej, w tym w szczególności do zasadniczego zarzutu zawartego w reklamacji dotyczącego okoliczności podłączenia nieruchomości do systemu kanalizacji odprowadzającego z danego obszaru (a nie tylko nieruchomości skarżącej) wody opadowe i roztopowe. Uzasadnienie kwestionowanej decyzji nie spełnia tym samym wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ rozwinął argumentację zawartą w kwestionowanym rozstrzygnięciu podnosząc, że rów melioracyjny, do którego odprowadzane są wody opadowe i roztopowe z przedmiotowej nieruchomości jest urządzeniem wodnym, a kanalizacja to system urządzeń i instalacji technicznych niebędących urządzeniami wodnymi. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, gdyż to decyzja jest przedmiotem kontroli Sądu, a nie argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę. Lakoniczne uzasadnienie kwestionowanej decyzji w połączeniu z treścią odpowiedzi na skargę, wskazywać może, że organ administracji utożsamia pojęcie "systemu kanalizacji zbiorczej", zdefiniowane w art. 16 pkt 59 Prawa wodnego z zawartym w przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 tej ustawy pojęciem "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej". W myśl pierwszego z przywołanych wyżej przepisów, przez "system kanalizacji zbiorczej" rozumie się przewody kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, zakończone oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków. Jeśli zaś chodzi o pojęcie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", nie zostało ono zdefiniowane w Prawie wodnym. Oznacza to, że należy je definiować tak, jak jest ono rozumiane w języku potocznym, gdy wszelkie inne metody wykładni i poszukiwania właściwej definicji zawiodą. Nie ma żadnego uzasadnienia do nadawania jednakowej treści różnym pojęciom użytym przez ustawodawcę. Za tym, że zawartego w art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego pojęcia "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" nie można utożsamiać z "systemem kanalizacji zbiorczej" zdefiniowanym w art. 16 pkt 59 tej ustawy przemawia treść art. 35 ust. 3 pkt 7 omawianej ustawy, w którym wskazano, że usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Brak prawidłowego ustalenia istnienia na przedmiotowej nieruchomości systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej i przedstawienia argumentacji w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji stanowi o uchybieniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., odnoszących się do sposobu prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, a także art. 107 § 3 k.p.a., określającego warunki jakie winno spełniać uzasadnianie oraz o naruszeniu wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli oraz wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. W związku z powyższym Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) k.p.a. O kosztach postępowania orzeczono w pkt. 2 wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 wskazanej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę przedstawione wyżej wskazania Sądu oraz uzupełni ustalenia w przedstawionym zakresie, co pozwoli na dokonanie oceny, czy wystąpiły przesłanki do określenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Jednocześnie organ odniesie się do zarzutów skarżącej, w tym do zarzutu, że w przygotowanym przez organ formularzu "Oświadczenie" (k. 2 akt administracyjnych) urządzenie takie jak rów, zostało zakwalifikowane do urządzeń otwartego systemu kanalizacji deszczowej.