II SA/Bd 865/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi T. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] znak [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz T. O. kwotę 813 zł (osiemset trzynaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 865/08 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia [...] października 2008r. sygn. akt II OSK 1104/07 Naczelny Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę kasacyjną T. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia [...] lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 1118/06, w sprawie ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2006 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Mocą powyższego wyroku uchylony został wyrok Sądu I instancji, a sprawę przekazano Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. do ponownego rozpoznania. Z akt sprawy wynika, że wyrokiem z dnia [...] lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę T. O. wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2006 r. Nr [...], którą została utrzymana w mocy decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. odmawiająca ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie 130 blaszanych garaży oraz dwóch zjazdów z ulicy D. i z ulicy B. na terenie działek nr [...] i działek nr [...] położonych w rejonie ul. D. – Z. we W. Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji w postaci budowy 130 blaszanych garaży wystąpił T. O.. W toku przeprowadzonego postępowania organy ustaliły, że wobec braku dla terenu objętego wnioskiem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z przeprowadzonej w tym celu analizy funkcji i celu zabudowy oraz zagospodarowania terenu wszystkich działek graniczących z terenem zamierzonej inwestycji organy ustaliły, że na analizowanym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, szeregowa i bliźniacza wraz z towarzyszącymi jej budynkami gospodarczymi i garażowymi. Stwierdzono również budynki usługowo-handlowe, budynek biurowy, a w dalszej odległości od terenu planowanej inwestycji kilka budynków mieszkalnych wielorodzinnych z własnymi miejscami postojowymi. Planowane przedsięwzięcie inwestycyjne znajduje się w samym centrum zorganizowanej całości urbanistycznej, którą stanowi zespół budynków jednorodzinnych. W ocenie organów rozpoznających sprawę budowa zespołu blaszanych garaży pozostaje w sprzeczności z istniejącą funkcją sąsiedniego terenu, nie uwzględnia wymagań społecznych, (o czym świadczą protesty okolicznych mieszkańców) oraz względów kompozycyjno-estetycznych. Nie spełnia więc wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Z uwagi na powyższe Prezydent Miasta W. decyzją dnia [...] sierpnia 2006 r. znak [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. T. O. wyżej wymienioną decyzję organu I instancji zaskarżył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. W odwołaniu zarzucił naruszenie przepisów art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 i 107 § 2 i § 3 K.p.a., w tym oparcie się na wadliwej analizie funkcji i celu okolicznej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, nieodpowiadającej wymogom wynikającym z obowiązującego prawa. Wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. skargę oddalił. Sąd podzielił w pełni stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji, iż budowa zespołu 130 blaszanych garaży pozostaje w sprzeczności z istniejącą funkcją sąsiedniego terenu. Stwierdził, iż przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z obowiązującymi przepisami. W ocenie Sądu "żądanie skarżącego porównania gabarytów, parametrów i formy architektonicznej domków jednorodzinnych do planowanych garaży jest nieadekwatne". Do powyższych wniosków doprowadziła - zdaniem WSA - prawidłowo przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, odpowiadająca wymogom art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadkach braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Sąd przyjął, że z analizy tej wynika, że na wszystkich działkach graniczących z terenem planowanej inwestycji występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, szeregowa i bliźniacza wraz z towarzyszącymi jej budynkami gospodarczymi i garażami a także budynki usługowe i handlowe. Zabudowa ta spełnia, więc funkcję mieszkaniową, handlową i w pewnym zakresie usługową a planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z tą, istniejącą funkcją. T. O. od wymienionego wyżej wyroku złożył skargę kasacyjną, która została uwzględniona przez Naczelny Sąd Administracyjny w W. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Sąd II instancji stwierdził, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę nie zauważył, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i stanowiąca jej podstawę analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego z terenem inwestycji są powierzchowne, sporządzone bez koniecznej wnikliwości, z uchybieniami formalnymi a zawarty w nich wniosek nie został przekonywująco uzasadniony. Skarga kasacyjna trafnie zarzuciła bowiem, że granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały na kopii mapy, która nie odpowiadała warunkowi z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przede wszystkim jednak Sąd II instancji zauważył, że analiza stanowiąca główny dowód w sprawie ustala tylko sprzeczność funkcji planowanej z funkcją sąsiedniego terenu, bez ustalenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak tego wymagają przepisy powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury w związku z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto wniosek o sprzeczności funkcji zabudowy obu porównywanych terenów nie został uzasadniony ani w treści analizy, ani w decyzji i w taki sposób został też powtórzony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny powtórzył, bowiem tylko ogólnikowe stwierdzenie o sprzeczności tej funkcji z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, mimo iż ustalono tylko funkcję terenu sąsiadującego z terenem inwestycji a nie ustalono, jaką funkcję ma spełniać sporna inwestycja i na czym polega rzeczywista sprzeczność z funkcją analizowanej zabudowy. W tej sytuacji NSA stwierdził, że nie można odmówić racji stronie skarżącej, iż nie ustosunkowano się w uzasadnieniu wyroku do jej twierdzeń, że budowa garaży nie jest sprzeczna z istniejącą na sąsiednim terenie funkcją mieszkaniowo-usługową, którą nadto ma uzupełnić, służąc zaspokojeniu potrzeb okolicznych mieszkańców. "Analizując istnienie przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy (art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) należy mieć na względzie, iż rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji" (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod. red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 4 z 2008 r., str. 500 i 501). NSA też zauważył, że ustalając sprzeczność funkcji zamierzonej inwestycji z sąsiadującą zabudową organy uznały za zbędne analizowanie cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie określonym w § 2 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego z 26 sierpnia 2003 r. W tej sytuacji wniosek zawarty w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. o niezgodności wymagań kompozycyjno-estetycznych zamierzonej inwestycji z okoliczną zabudową jest gołosłowny i nie poparty żadnymi dowodami ani wywodami. Naczelny Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że braku tego Sąd I instancji nie dostrzegł, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 107 § 3 K.p.a. NSA z uwagi na powyższe naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego uchyliło zaskarżony wyrok i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył , co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną. Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). W pozostałym zakresie jednakże ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA; b) po wydaniu orzeczenia NSA zmieni się stan prawny (J.P. Tarno, dz. cyt. i powołane tam orzeczenie Sądu Najwyższego). Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ocena legalności zaskarżonego aktu, dokonana stosownie do postanowień art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji RP, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2006r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. zostały wydane z naruszeniem prawa, uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Przede wszystkim należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku uwzględniającym skargę kasacyjną stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i stanowiąca jej podstawę analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego z terenem inwestycji są powierzchowne, sporządzone bez koniecznej wnikliwości, z uchybieniami formalnymi a zawarty w nich wniosek nie został przekonywująco uzasadniony. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały na kopii mapy, która nie odpowiadała warunkowi z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przede wszystkim jednak należy zauważyć, że analiza stanowiąca główny dowód w sprawie ustala tylko sprzeczność funkcji planowanej z funkcją sąsiedniego terenu, bez ustalenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak tego wymagają przepisy powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury w związku z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sprzeczność funkcji zabudowy obu porównywanych terenów nie została uzasadniona ani w treści analizy, ani w decyzji. Sąd II instancji stwierdził, że nie można odmówić racji stronie skarżącej, iż nie ustosunkowano się w uzasadnieniu wyroku do jej twierdzeń, że budowa garaży nie jest sprzeczna z istniejącą na sąsiednim terenie funkcją mieszkaniowo-usługową, którą nadto ma uzupełnić, służąc zaspokojeniu potrzeb okolicznych mieszkańców. Sąd zauważył, że ustalając sprzeczność funkcji zamierzonej inwestycji z sąsiadującą zabudową organy uznały za zbędne analizowanie cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie określonym w § 2 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego z 26 sierpnia 2003 r. W tej sytuacji wniosek zawarty w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. o niezgodności wymagań kompozycyjno-estetycznych zamierzonej inwestycji z okoliczną zabudową jest gołosłowny i nie poparty żadnymi dowodami ani wywodami. Powyższe uchybienia świadczą o naruszeniu art. 7, art. 8 i art. 107 § 2 i §3 Kpa. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż organ I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zastosuje się do zaleceń i wskazań zawartych w wyroku Sądu. Dokona ponownie analizy warunków wynikających z art. art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza właściwie sporządzi analizę funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Ustaleniom w powyższym zakresie organ da wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji. W tym celu zastosuje się do postanowień § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz.1588), który to przepis stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów ( ust. 2). Zgodnie z powyższym odesłaniem kopia mapy z wyznaczonymi granicami obszaru analizowanego powinna być sporządzona w skali 1:500 lub 1:1000. Tymczasem w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy kopia mapy zasadniczej sporządzona w skali 1:1000 zawiera naniesione linie rozgraniczające teren inwestycji, ale nie zawiera granic obszaru analizowanego. Kopia mapy zawierająca analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzona została w skali 1: 2500, co jest niegodne z przepisami prawa i nie zawiera naniesionych granic obszaru analizowanego ustalonego w oparciu o § 3 ust. 2 cytowanego powyżej rozporządzenia. Wadliwość postępowania w powyższym zakresie uniemożliwiła organowi dokonanie swobodnej oceny dowodów, czym naruszony została art. 80 Kpa. W świetle powyższego orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 152, art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w sentencji wyroku.