II SA/Bd 869/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Bartosz Kornalewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 października 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w N. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za podłączenie przyłącza do komunalnych urządzeń zaopatrzenia w wodę i kanalizację 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. W dniu 21 grudnia 2001 r., Rada Gminy w Sadkach podjęła uchwałę nr XXIX/3/2001 w sprawie ustalenia zasad opłat za podłączenie przyłącza do komunalnych urządzeń zaopatrzenia wsi w wodę i kanalizacji. Jako podstawę uchwały wskazano art. 7 ust, 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U, z 1996 r, nr 13, poz. 74 z późn. zm.) oraz art. 4 ust, 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r, o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. nr 9, poz. 43 z póżn. zm.) W oparciu o powyższe przepisy Rada Gminy uchwaliła co następuje: §1.1. Osoby fizyczne i prawne oraz jednostki nie posiadające osobowości prawnej, za podłączenie na własny koszt przyłącza kanalizacyjnego do kanalizacji sanitarnej i przyłącza wodociągowego do sieci wodociągowej, stanowiące własność komunalną, ponoszą jednorazową opłatę na rzecz Gminy Sadki, jako zwrot części kosztów poniesionych przez Gminę za wykonanie zbiorczych urządzeń zaopatrzenia wsi w wodę i kanalizacji sanitarnej. 2. Wymieniona w ust. 1 opłata wynosi: a) za przyłącze wodociągowe równowartość 40 q żyta, b) za przyłącze kanalizacyjne równowartość 30 q żyta, obliczaną według średniej ceny żyta ogłoszonej przez Prezesa GUS do naliczania podatku rolnego na dany rok, §2,1. Warunkiem podłączenia na własny koszt do sieci wodociągu wiejskiego lub kanalizacji sanitarnej jest zawarcie umowy cywilno-prawnej z Zarządem Gminy i uiszczenie ustalonej w § 1 niniejszej uchwały opłaty. 2. Opłatę należy uiścić na konto Urzędu Gminy w Sadkach nr 16101146-81790009-301266-3600-1 w Banku Spółdzielczym w Nakle nad Notecią lub w Kasie Urzędu Gminy w Sadkach ul. Mickiewicza 6. § 3. Zarząd Gminy w szczególnych, uzasadnionych ważnymi względami przypadkach, może rozłożyć powyższą należność na raty, z tym, że okres spłaty nie może przekroczyć 12 miesięcy, § 4. Traci moc uchwała nr XXIV/6/2001 Rady Gminy Sadki z dnia 25 kwietnia 2001 r. w sprawie zasad ustalenia opłat za podłączenie do komunalnych urządzeń zaopatrzenia wsi w wodę i kanalizacji. § 5. Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Gminy. § 6 Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia. W skardze złożonej do Sądu, skarżący, tj. Prokurator Rejonowy w Nakle nad Notecią, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 "a 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996 r. nr 13, poz. 74 z póżn. zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. nr 9, poz. 43 z późn, zm.), poprzez wprowadzenie na ich podstawie opłat za podłączenie przyłącza użytkowania do komunalnych urządzeń zaopatrzenia wsi w wodę i kanalizacji mimo, iż przepisy te nie przewidują takiego upoważnienia. W ocenie skarżącego nie istniała podstawa prawna do podjęcia powyższej uchwały. § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały wskazano, iż "osoby fizyczne i prawne oraz jednostki nie posiadające osobowości prawnej, za podłączenie na własny koszt przyłącza kanalizacyjnego do kanalizacji sanitarnej i przyłącza wodociągowego do sieci wodociągowej, stanowiące własność komunalną ponoszą jednorazową opłatę na rzecz Gminy Sadki, jako zwrot części kosztów poniesionych przez Gminę za wykonanie zbiorczych urządzeń zaopatrzenia wsi w wodę i kanalizacji sanitarnej. Zdaniem skarżącego, wprowadzona w ten sposób opłata ma cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, albowiem nie ma charakteru dobrowolnego; z art., 5 ust. 1 pkt 2 i art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132 poz. 622 z późn. zm.), wynika, że podłączenie nieruchomości do instalacji sieci kanalizacyjnej jest prawnym obowiązkiem mieszkańca, obwarowanym karą grzywny. Jak wywodził nadto skarżący, jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, a w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą, z zgonie z art. 94 Konstytucji RP, podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Skarżący zauważył, że wskazane w zaskarżonej uchwale przepisy ustawy o samorządzie gminnym, to jest art. 7 ust.1 pkt 3, dotyczący zadań gminy w zakresie m.in. wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych oraz art. 18 ust 2 pkt 15, dotyczący wyłącznej właściwości gminy w zakresie stanowienia w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji gminy, nie mogły stanowić podstawy do podjęcia przedmiotowej uchwały. Podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do sieci ciągowo - kanalizacyjnej nie tworzy art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej ani żaden przepis tej ustawy. Skarżący wskazał, że zgonie z tym przepisem, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają jedynie o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Skarżący przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2000 r. (sygn. Akt II SA 2320/00), w którym podkreślono, że opłaty, o którym mowa w powołanym przepisie, mogą być jedynie ustalonymi urzędowo należnościami za usługę ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Jak dodał skarżący, powyższy pogląd potwierdza także stanowisko tego Sądu wyrażone w wyroku NSA z 17 maja 2002 roku, sygn. Akt I SA 2793/01, iż " w przepisie art. 4 ust 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej poszukiwać jedynie można, co zresztą może budzić wątpliwości, podstawy prawnej do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego, nie można zaś w żadnym względzie uznać tego przepisu za podstawę prawna nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych lub opłat za podłączenie do tych urządzeń". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie. Organ wyjaśnił, że pismem z dnia 21 marca 2011 r. udzielono Prokuraturze Rejonowej w Nakle nad Notecią odpowiedzi, że zaskarżona uchwała jest na dzień dzisiejszy obowiązująca, zaznaczając zarazem, że w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 1006/07, nie jest na terenie Gminy Sadki stosowana. Jak podał organ Sąd ten bowiem trafnie uznał, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r., o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43), nie stanowił i nie stanowi podstawy prawnej do wydawania przez organy gminy przepisów powszechnie obowiązujących. Ponadto organ przyznał, że podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie jest ani "usługą komunalną" ani "korzystaniem z obiektów i urządzeń", toteż także z tego punktu widzenia zaskarżona uchwała nie miała podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.". Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Wskazać należy, że kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określone zostały w rozdziale 4 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 1996 r. nr 13, poz. 74 ze zm.). Zgodnie z dyspozycja art. 40 w/w ustawy gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnienia ustawowego. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Także z przepisu art. 84 Konstytucji RP wynika, ze obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. W ocenie Sądu, zakwestionowana opłata za wykonanie przyłączy ma charakter jednostronnie nałożonej na mieszkańców daniny publicznej i żaden z powołanych w przedmiotowej uchwale przepisów nie uprawnia rady gminy do nakładania tych opłat. Skład orzekający w całości podziela pogląd wyrażony w cytowanym przez skarżącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01, zgodnie z którym art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej zawiera jedynie podstawę prawną do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego (odpowiednio cen za odbiór ścieków z kanalizacji gminnej), nie można zaś w żadnym względzie uznać tego przepisu za podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych (kanalizacyjnych) lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. Dopiero na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.), rady gmin uchwalają regulaminy dostarczenia wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy. Z kolei w art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, że w regulaminie tym określa się warunki przyłączenia do sieci. Przepis ten nie daje jednak radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2001r., sygn. akt SA/Wr 1415/01). Również należy zgodzić się ze skarżącym, że przepis art. 7 ust.1 pkt 3 ustawy z 8.03. 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), dotyczący zadań gminy w zakresie m.in. wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych oraz art. 18 ust 2 pkt 15, dotyczący wyłącznej właściwości gminy w zakresie stanowienia w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji gminy, nie mogły stanowić podstawy do podjęcia przedmiotowej uchwały. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego wydana została bez podstawy prawnej. Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z 8.03. 1990 r. o samorządzie gminnym, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Ze względu na przedmiot i treść zaskarżonej uchwały, zastosowano art. 152 p.p.s.a. i orzeczono że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.