II SA/Bd 87/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak ( spr ) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2010r. sprawy ze skargi M. R., T. R. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] października 2009r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] nakazał T. Rz. dokonanie rozbiórki drewnianego budynku gospodarczego o wymiarach 5,40 x 10,60 m, postawionego na działce nr [...] położonej w miejscowości Ż., gm. S. bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę oraz w sposób uniemożliwiający doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Na skutek jej zaskarżenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w[...]. Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] T. Rz. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 17 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 44/09 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z uwagi na konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu uzupełnienie dotychczas zebranych materiałów dowodowych. Orzekając ponownie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] r. znak: [...] na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) nakazał T. Rz. dokonać rozbiórki drewnianego budynku gospodarczego o wymiarach 5,40 x 10,06 m, postawionego na działce Nr [...] położonej w miejscowości Ż. gm. S., bez wymaganego Prawem budowlanym pozwolenia na budowę, oraz w sposób uniemożliwiający doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że w trakcie wizji lokalnej w dniu 1.10.2008 r. ustalono, iż T. Rz. dokonał w dniu 15.07.2008 r. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie istniejącego budynku gospodarczo - garażowego, położonego na działce nr [...] w m. [...], załączając do zgłoszenia między innymi mapę sytuacyjno - wysokościową do celów projektowych aktualną na dzień 28.06.2008 r. z naniesionym budynkiem gospodarczym. W toku dalszego postępowania wyjaśniającego T. Rz. oświadczył, że dokonał zmiany konstrukcji dachu, ze spadkiem dachu w kierunku własnej działki, a ponadto wykonał odeskowanie szkieletu budynku z trzech stron, wymiany słupów oraz wzmocnienia elementów konstrukcyjnych obiektu, elementami metalowymi. Organ ustalił również, że przedmiotowy budynek gospodarczy zlokalizowany jest na przyłączu wodociągowym biegnącym przez działkę nr [...] do budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na sąsiedniej działce nr [...], a biorąca udział w wizji lokalnej właścicielka sąsiedniej działki – A. K. oświadczyła, że T. Rz. nie dokonał remontu, lecz w miesiącu maju 2008 r. postawił od podstaw nowy obiekt i jako dowód przedstawiła mapy aktualne na dzień 30.01.2003 r. i 14.05.2004 r., z których wynika, że na działce nr [...] nie istniał sporny budynek gospodarczy. W celu zebrania dodatkowych dowodów w sprawie organ wystąpił do Urzędu Miasta i Gminy w [...] o dodatkowe informacje i dowody w sprawie, który pismem z dnia [...] r. znak: przesłał jako dowody w sprawie mapę w/g stanu na rok 1993 r., oraz w/g stanu na dzień 06.02.2003 r. i 14.05.2004 r. z których również wynika, że na działce nr [...] nie było budynku gospodarczego. W piśmie tym poinformowano również, że w trakcie realizacji inwestycji w latach 2003 - 2004, polegającej na wykonaniu przyłącza wodociągowego przebiegającego przez działkę T. Rz. do zabudowań znajdujących się na działce sąsiedniej o nr [...], nie istniał żaden budynek gospodarczy, co wynika także z umowy kupna - sprzedaży przedłożonej przez T. Rz. (zawartej w dniu 23.06.2005 r.), z której wynika, że na działce nr [...] położonej w [...] był tylko budynek mieszkalny. Organ zwrócił również uwagę na zeznania świadków, z których mimo pewnych rozbieżności wynika, że na działce nr[...], której obecnie właścicielem jest T. Rz. był obiekt gospodarczy w bardzo złym stanie technicznym wręcz katastrofalnym, nazywając go "szopką", "szajerkiem", "szałorkiem", a nawet "szałasem", bowiem wykonany był z różnego rodzaju materiałów, takich jak: drewno, papa, folia, worki po nawozach i innych materiałów. Ponadto większość świadków zeznała, że Pan T. Rz. dokonał rozbiórki starego obiektu, a w to miejsce wybudował nowy budynek gospodarczy. Jeden ze świadków zeznał, że widział jak Pan R. dokonywał rozbiórki starego obiektu. W ocenie organu przedmiotowy obiekt jest dłuższy i wyższy od starego obiektu, a brak na mapach starego obiektu gospodarczego (nie został zinwentaryzowany) może świadczyć, że został wybudowany samowolnie. Po dokonaniu ostatecznej analizy zebranych dowodów w sprawie stwierdzono więc, że przedmiotowy obiekt został wzniesiony od podstaw w warunkach samowoli budowlanej tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę, co stanowi naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Stwierdzono ponadto, że lokalizacja obiektu jest niezgodna z § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ obiekt na pewnej długości zlokalizowany jest w odległości mniejszej niż 1,5 m, przy czym lokalizacja narusza też § 272 ust. 3 w/w rozporządzenia wobec braku od strony sąsiedniej działki ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. Zdaniem organu, lokalizacja obiektu na urządzeniu podziemnym (kolizja z wodociągiem) stanowi realne zagrożenie dla użytkowników obiektu w przypadku awarii wodociągu, a ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działkami należy do stron niniejszego postępowania, gdyż leży to w ich interesie prawnym. W odwołaniu od powyższej decyzji M. i T. Rz. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] podnosząc, iż została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem odwołujących się naruszono: 1. art.10 § 1 oraz art. 79 § 2 – wobec uniemożliwienia wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, a wręcz w sposób arogancki, krzykiem w obecności innych pracowników urzędu i petentów wyrzucono z przesłuchania świadka, uniemożliwiając branie udziału w przeprowadzaniu dowodu i wynikających z tego uprawnień do zadawania pytań i składania wyjaśnień 2. art. 24 § 5 - sprawa była rozpatrywana przez pracownika biorącego udział w postępowaniu niższej instancji, 3. art. 28 i art. 33 § 4 - odmawiano udziału w postępowaniu i wglądu do akt Małgorzacie Rzymskiej, której interesu postępowanie również dotyczyło, 4. art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 - załatwienie sprawy trwało 7 miesięcy od ogłoszenia wyroku przez Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, nie informując o powodach wydłużenia procedury, 5. art. 56 § 1 - odmówiono wezwanym świadkom zwrotu kosztów podróży, 6. art. 78 - odrzucono żądanie o wskazanie usytuowania słupków granicznych między działkami 142 i 144 przez p. K. jako wieloletnią właścicielkę, co miałoby bardzo duże, a wręcz kluczowe znaczenie dla sprawy, 7. art. 90 § 2 pkt 1 - brak wezwania do stawienia się na rozprawię. Z zakresu Prawa budowlanego w ocenie odwołujących naruszono: 1. ustawową definicję remontu – który polega min. na odtworzeniu stanu pierwotnego i dopuszcza stosownie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (logiczne, że nie użyliśmy papy, foli i worków po nawozach) 2. art. 29 pkt 2 ppkt 1) - wszyscy świadkowie i zdjęcia potwierdzają istnienie budynku gospodarczego od wielu lat, co wyklucza samowolę budowlaną z poprzedniej decyzji, 3. art. 30 pkt 6 ppkt 1) - nie wniesiono sprzeciwu od wymaganego prawem i dopełnionego przez stronę obowiązku zgłoszenia robót budowlanych o których mowa w art. 29 ust.2 pkt 1, mając pełną dokumentację (podważane mapy), 4. art. 84 pkt 1 ppkt 2 i art. 84b pkt 2 –przez uchylenie się Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od odpowiedzialności za kontrolę działania organów administracji architektoniczno – budowlanej, co wynika z treści wyjaśnienia tego organu z dnia 24.11.2008 r. skierowanego do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego istotnym w sprawie jest zeznanie inspektora M. G., który oświadczył, że podczas wykonywania przyłącza wodociągowego na działce Nr [...] (obecnie należącej do inwestora) nie było budynku gospodarczego, a pobudowany wodociąg nie kolidował z budynkiem gospodarczym (wodociąg obecnie znajduje się pod budynkiem). Oświadczenie to jest zgodne ze wskazanym wyżej istotnym, oficjalnym dokumentem, tj. dokumentacja geodezyjną (mapą sytuacyjno - wysokościową) przyjętą do zasobu archiwalnego starostwa [...] w dniu 14.05.2004 r. Znaczącym dowodem jest również w ocenie organu - dokumentacja fotograficzna, przekazaną przez A. K., na której przedstawiono sporny obiekt w okresie od września 1997 r. do 2008 r., gdzie na zdjęciu z sierpnia 2007 r. widnieje rumowisko elementów drewnianych, które trudno nazwać obiektem budowlanym i jest znacznie mniejsze oraz w przesuniętej lokalizacji w stosunku do obiektu będącego przedmiotem postępowania. Z dokumentacji fotograficznej jednoznacznie wynika, iż budowa budynku gospodarczego została rozpoczęta w 2008 r. oraz, że powstał nowy obiekt z nowych elementów osłonowych, a nie jak to zawiadomiono organ w zgłoszeniu z dnia 15.07.2008 r. - o wymianie pojedynczych elementów drewnianych ścian, a także w innej lokalizacji (porównano rosnące duże drzewo, obecnie wycięte, z którego został pień, widoczny także na zdjęciach). Tym samym potwierdził się fakt nieskutecznego prawnie zgłoszenia, bowiem wykonano inny zakres robót niż wykazany w zgłoszeniu. W ocenie organu ustalenia powyższe, tj. fakt samowoli budowlanej oraz niezgodność obiektu z warunkami technicznymi, która to niezgodność wykluczyła ewentualne zalegalizowanie samowoli budowlanej spowodowały, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. znak:[...], w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego słusznie nakazał rozbiórkę budynku gospodarczego. Odnosząc się do wniesionego odwołania organ odwoławczy stwierdził, w oparciu o cały zebrany materiał dowodowy w sprawie, iż budynek gospodarczy powstał w sposób samowolny, ponieważ pobudowany został w innej lokalizacji i o innych rozmiarach, co można stwierdzić na podstawie porównania dokumentacji fotograficznej wykonanej przez organ jak i przekazanej przez skarżących. Wskazano również, że nieprawdą jest, jakoby skarżącym uniemożliwiono zapoznanie się z materiałem dowodowym, w tym i M. Rz., co potwierdza notatka z dnia 06.10.2009 r. podpisana przez obydwoje skarżących, a pozostałe zastrzeżenia do postępowania powiatowego organu nadzoru budowlanego nie mają wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie. Ponadto organ wskazał, że sprawę rozstrzygnięto w oparciu o aktualną dokumentację geodezyjną, a spory graniczne nie leżą w kompetencji organów nadzoru budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. i T. Rz. wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego podtrzymując wszystkie zarzuty wyartykułowane we wniesionym uprzednio odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżących, zarówno Powiatowy, jaki i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zbagatelizowali stawiane im zarzuty i w żaden sposób nie starali się naprawić popełnionych błędów, ustosunkować się do nich, czy je wyjaśnić, a z załączonych wyjaśnień ewidentnie wynika, jak niedokładnie analizowana jest gromadzona dokumentacja. Skarżący oświadczyli, iż nigdy nie przenosili obowiązku przeprowadzenia postępowania rozgraniczającego na organy nadzoru budowlanego, a wnosili tylko o ustalenie, przy udziale drugiej strony, faktycznego położenia słupków granicznych między działkami, ponieważ ustalenie tych faktów miałoby istotny wpływ na wynik sprawy i mogłoby obalić wiele argumentów zawartych w decyzji rozbiórki wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Skarżący podnieśli, iż nie złożyli zarzutu uniemożliwienia im zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym, ale a zarzut pozbawienia ich możliwości wzięcia czynnego udziału w całym postępowaniu. Uniemożliwienie uczestnictwa w przesłuchaniu świadków spowodowało po raz kolejny jednostronne przedstawianie faktów w sposób wygodny osobie zadającej pytania. Sposób ich formułowania, interpretowania, sugerowania pewnych kwestii, brak dodatkowych wyjaśnień powoduje w ich ocenie często fałszywy obraz wyjaśnianej sprawy. Natomiast uczestnictwo Małgorzaty Rz. w całej procedurze było dopuszczane jedynie w obecności męża, o czym mają świadczyć również podpisane protokóły. W ocenie skarżących, podnoszony problem wodociągu biegnącego przez ich działkę również nie został dokładnie przeanalizowany i rozpatrzony, bowiem nie można brać pod uwagę jako projektu sieci, mapę z wrysowaną dowolnie za pomocą pisaka kreską, przedstawiającą rzekomy wodociąg, a właściwą inwentaryzacją i pozwoleniem na budowę wykonanym parę lat później niż jego budowa. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, niezależnie od podniesionych zarzutów. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji, wbrew zasadzie prawdy obiektywnej, nie ustaliły należycie stanu faktycznego sprawy, a przyjęte ustalenia oparły na niekompletnym materiale dowodowym. Uniemożliwia to ocenę, czy właściwie zastosowano prawo materialne tj. przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), który stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stwierdzenie przez orzekające w sprawie organy o braku możliwości legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, polegającej na rzekomym remoncie starego obiektu budowlanego, a w rzeczywistości wybudowaniu nowego, drewnianego budynku gospodarczego o wymiarach 5,40 x 10,06 m, na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], bez wymaganego Prawem budowlanym pozwolenia na budowę, oraz w sposób uniemożliwiający doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami – wymaga jednak z uwagi chociażby na dolegliwość restrykcji, dokładnego i precyzyjnego ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla wydania takiego rozstrzygnięcia, w tym również przeprowadzonego bez uchybień postępowania wyjaśniającego. W tym kontekście zauważyć należy, iż istotna dla sprawy okoliczność właściwego ustalenia charakteru ewentualnej budowli istniejącej na działce nr [...] przed zgłoszonym przez inwestora remontem, z uwagi na brak jakichkolwiek zapisów w urządzeniach ewidencyjnych, wymaga ustalenia tej okoliczności m.in. w drodze rekonstrukcji stanu faktycznego wynikającego z opisów zawartych w zeznaniach świadków. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji oparte zostały na zeznaniach świadków złożonych w trakcie przeprowadzonych rozpraw administracyjnych. Jednak treść zawartych w aktach sprawy protokołów przesłuchań poszczególnych świadków w sprawie potwierdza podnoszony przez skarżących zarzut uniemożliwienia wzięcia przez nich udziału w przesłuchaniu tych świadków, co w istotny sposób narusza ich uprawnienia procesowe. Uniemożliwienie uczestnictwa w przesłuchaniu świadków może bowiem skutkować brakiem obiektywizmu przy przedstawianiu faktów, a sposób formułowania, interpretowania, sugerowania pewnych kwestii, przy braku dodatkowych wyjaśnień może powodować nieprawdziwy obraz wyjaśnianej sprawy. Przeprowadzając postępowanie wyjaśniające, organ obowiązany będzie zachować gwarancje czynnego udziału strony w postępowaniu. Przepis art. 79 § 1 k.p.a. nakłada na organ obowiązek zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych i oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona zaś ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu oraz składać wyjaśnienia (art. 79 § 2 k.p.a.). Uprawnień wynikających z cytowanego wyżej przepisu art. 79 k.p.a. nie może pozbawić strony organ przez zaniechanie zawiadomienia jej o przeprowadzonym dowodzie. Czynność ta nie jest pozostawiona uznaniu organu, lecz jest to obowiązek organu, niezależnie od treści i wagi przeprowadzonego dowodu. O wzięciu bowiem udziału w przeprowadzaniu dowodu może decydować wyłącznie strona, a nie organ, przed którym toczy się postępowanie administracyjne. Naruszenie zaś tego obowiązku, a co w kontekście prowadzonych przez organ nadzoru budowlanego rozpraw miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 1986 r., sygn. akt II SA 2015/85, ONSA 1986, Nr 1, poz. 13). Okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu tak istotne z punktu widzenia podjęcia przez właściwy organ trafnego rozstrzygnięcia w zakresie stosowania prawa (między innymi zakwestionowane w rozpoznawanej sprawie ustalenia poczynione bez udziału skarżącego przez organ nadzoru budowlanego, a dotyczące charakteru i stanu technicznego spornej inwestycji, czy też czasookresu budowy obiektu), w którym strona nie ma zagwarantowanej realnej, nie tylko iluzorycznej, możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, nie mogą być uznane za udowodnione (art. 81 k.p.a.). W zawiadomieniu z dnia 30 września 2009 r., doręczonym skarżącym w dniu 1 października 2009 r., organ poinformował ich, że mają możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, lecz jednocześnie pozbawił strony uczestnictwa w czynnościach przesłuchania poszczególnych świadków, tak kluczowego dowodu z punktu widzenia dalszych losów dokonanej samowoli budowlanej i uniemożliwił tym samym stronom kształtowanie stanu faktycznego sprawy na tym etapie postępowania, poprzez między innymi prawo żądania przeprowadzenia w tym czasie określonych dowodów. W ocenie Sądu, takie działania organu niewątpliwie naruszają naczelną zasadę postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym przejawia się w prawie do inicjowania postępowania oraz prawie wypowiadania się co do treści żądania. Nie chodzi tutaj jedynie o prawo bycia obecną, ale prawo do czynnego kształtowania stanu faktycznego przez stronę poprzez prawo żądania przeprowadzenia dowodów (art. 78 k.p.a.), a przez to - wpływ na stosowanie normy prawa materialnego lub procesowego. Przez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale też w czynnościach decydujących. Prawu strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym towarzyszy obowiązek organu prowadzącego to postępowanie zawiadomienia strony o wszczęciu bądź prowadzeniu postępowania, prawie strony dostępu w tym czasie do akt sprawy, prawie do zgłaszania dowodów, obowiązku zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, prawie strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji. Zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym nie może sprowadzać się jedynie do zawiadomienia o wszczęciu postępowania i poinformowaniu o uprawnieniach, wynikających z art. 10 k.p.a., ale musi zasada ta również znaleźć swój wyraz we wszystkich czynnościach postępowania. Organ II instancji uchybień tych nie dostrzegł i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, a więc tym samym wydał również decyzję naruszającą prawo. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 375/06 (publ. LEX nr 321513), iż "zachowanie wymagań określonych w art. 79 i 81 k.p.a. jest bezwzględnym obowiązkiem organów administracji państwowej. Uchybienie tym przepisom w szczególności jeżeli przeprowadzone bez udziału strony i kwestionowane przez nią dowody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy uznać należy za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie danej sprawy". Ponadto podkreślenia wymaga, że w toku postępowania administracyjnego traktowano jako jego strony bądź to oboje skarżących, bądź to wyłącznie skarżącego, a ostatecznie adresatem decyzji uczyniono tylko T. Rz., wywodząc jego prawo do tego obiektu-jak należy domniemywać- z załączonej do akt sprawy kopii umowy sprzedaży działki nr [...] położonej w [...], z dnia 23.06.2005r. zawartej pomiędzy T. Rz. a M. G. Należy jednak mieć na uwadze, że umowa ta jest bezwzględnie nieważna i nie rodzi żadnych skutków prawnych z uwagi na brak przewidzianej właściwymi przepisami szczególnej formy prawnej dla czynności przeniesienia własności nieruchomości. Tym samym skarżącemu T. Rz. nie mógł przysługiwać status strony z tytułu własności nieruchomości, na której zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt budowlany. W tym miejscu wskazać trzeba, że adresatem decyzji wydanej w trybie art. 48 Prawa budowlanego może być-stosownie do regulacji zawartej w art. 52 ustawy- inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Natomiast jeżeli organ I instancji uznał, że adresatem decyzji o nakazaniu rozbiórki winien być nie właściciel nieruchomości, a inwestor obiektu budowlanego, to winien dokładnie ustalić krąg osób, którym ten status przysługuje. Decyzja administracyjna wydana przez odpowiedni organ nadzoru budowlanego nakładająca obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego powinna być zaadresowana do wszystkich inwestorów, którym na mocy art. 28 kpa przysługuje przymiot strony. W tym wypadku prawo budowlane nie zawiera postanowień określających w sposób odmienny od kpa krąg podmiotów legitymowanych do udziału w postępowaniu o nakazanie rozbiórki. Kwestia ta w niniejszej sprawie wymaga ostatecznego wyjaśnienia. Jeżeli istotnie -jak twierdzi skarżąca- małżonkowie Rz. byli wspólnie inwestorami przedmiotowych robót, gdyż nakłady finansowe na ich wykonanie pochodziły z majątku wspólnego małżonków, to w kontrolowanym postępowaniu organ nadzoru budowlanego pomijając M. Rz. jako stronę postępowania, a następnie jako adresatkę decyzji naruszył art. 10 § 1 kpa powodując wadliwość decyzji i wyczerpując tym samym przesłankę dla jej uchylenia określoną w art. 145 § 1 pkt1 lit.c) ppsa. Należy bowiem pamiętać, że status strony postępowania będzie przysługiwał w tej sytuacji wszystkim inwestorom. Oboje skarżący winni być uznani przez organy orzekające w sprawie za strony postępowania o ile organ I instancji ustali, że wspólnie byli inwestorami wykonanych robót budowlanych. Organ administracji ponownie rozpoznając sprawę obowiązany będzie przeprowadzić postępowanie zgodnie z procedurą określoną w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przede wszystkim podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), zbierając i rozpatrując materiał dowodowy tak, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 k.p.a.), a samo postępowanie administracyjne prowadzić w taki sposób, by pogłębić zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 kpa). W szczególności, będzie obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku, na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981/1/45). Uzasadnienie, wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art.11 kpa). Powinno nadto umożliwiać organom nadzoru wyższego stopnia i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję, a więc motywów rozstrzygnięcia. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie administracyjne i dokonane w jego toku ustalenia, mogą być podstawą zastosowania konkretnych przepisów prawa budowlanego i ewentualnie nałożenia na inwestora bądź inwestorów obowiązku wykonania rozbiórki. Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.