II SA/Bd 87/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2012 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [..]czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] r. M. B. wystąpiła do Starosty [...] o dokonanie zmiany danych w operacie ewidencji gruntów i budynków, polegającej na połączeniu działek oznaczonych numerami: 127/1, 127/2,127/3 położonych w obrębie ewidencyjnym[...]. Starosta [...] wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] pismem z dnia [...], przekazując operat [...] dotyczący podziału działek nr 127, 132/3, 133/3 i 134 położonych w obrębie ewidencyjnym [...] wraz z prośbą o skontrolowanie w trybie nadzoru geodezyjnego i kartograficznego przedmiotowego operatu oraz przekazując wniosek M. B. o usunięcie wadliwych wpisów w operacie ewidencji gruntów i budynków. Pismem z dnia 17 grudnia 2008 r. M. B. wystąpiła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o dokonanie kontroli prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, postępowań administracyjnych oraz o załatwienie wniosku z dnia [...] r. skierowanego do Starosty [...] w sprawie zmian geodezyjnych działki nr 127 położonej w obrębie[...]. Po dokonaniu analizy zebranych akt postępowania pismem z dnia [...]r. znak [...] organ udzielił wyjaśnień w przedmiotowej sprawie. Starosta [...] sporządził wykaz zmian gruntowych [...] z dnia [...]r., na podstawie którego zostały wprowadzone zmiany do operatu ewidencji gruntów i budynków, a mianowicie połączono działki nr 127/1, 127/2, 127/3 w działkę nr 127/4. Zawiadomieniem z dnia 18 stycznia 2010 r. Starosta [...] poinformował M. B. oraz Sąd Rejonowy w [...] X Wydział Ksiąg Wieczystych o powyższych zmianach danych w operacie ewidencji gruntów i budynków. Pismem z dnia [...] r. M. B. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy ze skargą na wpis do ewidencji gruntów i budynków, którą Starosta [...] przekazał pismem z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wraz z odpowiedzią na skargę i aktami postępowania. Skarga została przez Sąd odrzucona. W następstwie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zobowiązał starostę do załatwienia wniosku z [...]r. (wpływ do organu [...]r.). Starosta [...] decyzją z dnia [...] odmówił dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków dla nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 127/4 o powierzchni 1,0291 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym[...], będącej własnością wnioskodawczyni, tj. pozostawić ujawnione aktualnie w ewidencji gruntów i budynków dane. M. B. i A. S. w dniu 16 sierpnia 2010 r. złożyli odwołanie od ww. decyzji uzasadniając, że przedmiotowa decyzja w sprawie bezprawnych wpisów w ewidencji gruntów i budynków wydana została z dwuletnią zwłoką, organ uniemożliwił wykonanie stronie odpisów akt postępowania, jak również wezwał do doręczenia dowodu uiszczenia opłaty skarbowej za wydanie decyzji innej niż wymieniona w załączniku do ustawy o opłacie skarbowej. Pismem z dnia [...] Starosta [...] przekazał ww. odwołanie stron wraz z aktami postępowania do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Następnie decyzją z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z uwagi na niewłaściwe zastosowanie art. 73 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Starosta [...] pismem z dnia [...] zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z całością zgromadzonego materiału w sprawie wszczętej wnioskiem M. B. W dniu [...] r. Starosta [...] decyzją znak [...], na podstawie art. 7d pkt 1, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. Nr 193 z 2010 r., poz. 1287), § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) odmówił dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków dla nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 127/4 o powierzchni 1,0291 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym[...], będącej własnością M. B., tj. pozostawić ujawnione aktualnie w ewidencji gruntów budynków dane. Na podstawie mapy ewidencyjnej organ orzekający ustalił, że działka 127/2 (0,0445 ha) była częścią drogi biegnącej przez kilka nieruchomości i taki też użytek gruntowy miała ona ujawniony w ewidencji gruntów od 1992 r. Podniesiono też, że w dniu [...] r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...]"w sprawie zaliczenia drogi o znaczeniu lokalnym do kategorii dróg gminnych", dotyczącą drogi [...] o długości 3.4 km, która przebiegała przez działkę nr 127/2 (t.I k. 19-20). Ww. uchwała, skutkiem działań podjętych przez M. B., została przez Radę Gminy [...] uchylona uchwałą z dnia 31 marca 2009 r., Nr[...], która weszła w życie z dniem 1 maja 2009 r., lecz o uchyleniu tej uchwały nie powiadomiono organu. Organ informację o uchwale uzyskał dopiero z pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia[...]. W związku z powyższym jak wskazuje organ należało ustalić, czy w ewidencji gruntów dla działki 127/2 prawidłowo przypisany jest użytek "drogi" (symbol dr). Opierając się na rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, które w § 67 i § 68 wymienia rodzaje użytków gruntowych, a w załączniku nr 6 określa kryteria zaliczania do nich gruntów, organ uznał, że grunt działki 127/2 nie jest drogą w rozumieniu przepisów o ewidencji gruntów i budynków. W tych okolicznościach, w dniu [...] r. organ "przywrócił" w ewidencji gruntów i budynków stan sprzed podziału, tzn. dokonano połączenia działek 127/1, 127/2, 127/3 w jedną działkę, której nadano numer 127/4, likwidując jednocześnie dotychczasowy użytek gruntowy "dr", a objęty nim obszar włączono do otaczającego go użytku S-PsVI. O powyższej aktualizacji została powiadomiona pismem z dnia [...]r. M. B., której przesłano jednocześnie zawiadomienie o zmianie danych w ewidencji gruntów i budynków wraz z wykazem tych zmian. Na podstawie § 49 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 454) o dokonanej zmianie został zawiadomiony Sąd Rejonowy w[...], który z urzędu zaktualizował oznaczenie nieruchomości w [...] na zgodne z ewidencją gruntów. Zdaniem organu aktualizacja danych ewidencyjnych z dnia 15 stycznia 2010 r. była zgodna, w ramach obowiązujących przepisów, z żądaniem M. B. Mianowicie w piśmie z dnia 1 września 2008 r. właścicielka wskazała, że działka nr 127/2 sklasyfikowana jako ,,droga" wiąże się dla niej z nienależytymi obciążeniami podatkowymi - aktualnie nieruchomość nie ma użytku gruntowego "drogi". Ponadto, jak wynika z treści powyższego pisma, motywem "anulowania" ujawnionego w ewidencji podziału działki 127 na 127/1, 127/2 i 127/3 było zlikwidowanie problemu "rozbieżności z zapisem w Księdze Wieczystej" - aktualnie jest zgodność oznaczenia nieruchomości w obydwu rejestrach. Jednocześnie, tak jak przed podziałem z 2001 r., nieruchomość M. B. tworzy jedną działkę, dlatego uznano, że pod względem faktycznym wniosek obecnej właścicielki został pozytywnie załatwiony i skoro figuruje jedna działka, ponowny wpis jednej działki nie może mieć miejsca. Dokonując wyżej opisanej aktualizacji organ stanął na stanowisku, że nie była wymagana decyzja administracyjna - § 45 ust. 1 rozporządzenia z 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Uwzględniając zaś fakt, że przywrócenie dawnego numeru działki stało się dla strony sprawą o znaczeniu fundamentalnym, zdaniem organu wskazane jest przedstawienie racjonalnych powodów takiego załatwienia sprawy, bowiem jednym z podstawowych celów prowadzenia urzędowego rejestru działek ewidencyjnych jest wyodrębnienie części powierzchni ziemskiej dla określenia przedmiotu własności, jak również jej identyfikacji dla potrzeb sporządzania różnych dokumentów. W związku z powyższym, różnym częściom danej nieruchomości wskazane jest przyporządkowanie odrębnych oznaczeń. W omawianym przypadku powrót do archiwalnego numeru [...] oznaczałby w ocenie organu, że w sytuacji ewentualnego podziału, nowo powstałe działki otrzymałyby numery 127/1, 127/2, itd. - § 9 ust. 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Jest to sytuacja nie do przyjęcia, ponieważ w sporządzanych na przestrzeni 8 lat dokumentach, zawierających dane z ewidencji gruntów i budynków, w/w numery identyfikowały inne części nieruchomości. Wskazano, że kwestię numeracji działek reguluje § 9 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a zgodnie z § 9 ust. 6 w przypadku połączenia działek ewidencyjnych nowo powstałą działkę oznacza się kolejną, niewykorzystaną w danym obrębie, liczbą naturalną. Jednak w celu zapewnienia przejrzystości w dokumentach znajdujących się w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, w tym przede wszystkim zachowania ustalonego porządku w numeracji działek ewidencyjnych, nadanie całkowicie nowej liczby dla oznaczenia działki w omawianym przypadku zdaniem organu nie było wskazane, zaznaczając przy tym, że jest to tylko kwestia oznaczenia nieruchomości (przedmiotu własności) i wykorzystanie kolejnego ułamka zamiast nowej liczby naturalnej można uznać za nieistotne odstępstwo od przepisu, poparte względami czysto praktycznymi. Podniesiono również, że w celu zobrazowania wnioskowanej zmiany został sporządzony przez organ wykaz zmian gruntowych, przy czym wykaz zmian gruntowych (szerzej wykaz zmian danych ewidencyjnych) przedstawia tylko w sposób przejrzysty proponowaną zmianę w ewidencji. Z jednej strony ujawnia się aktualny stan w ewidencji, a z drugiej strony stan nowy, który ma zostać ujawniony. Niezbędne jest przy tym wskazanie podstawy proponowanej zmiany, tj. np. opracowanie geodezyjne podziału rolnego - § 46 ust.2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów (Dz.U. z 2001 r., Nr 38, poz. 454). W związku z powyższym, w celu zobrazowania takich zmian, organ uznał, że jest uprawniony do sporządzenia wykazu zmian gruntowych, który tylko obrazuje zmianę. W odwołaniu od powyższej decyzji M. B. stwierdziła, że decyzja ta jest identyczna w swej treści jak uchylona uprzednio decyzja z dnia [...]r. o tym samym znaku i zarzuty podniesione w odwołaniu do tamtej decyzji są aktualne w stosunku do obecnej, dlatego zażądała uwzględnienia tych zarzutów. Strona podniosła, że starosta niewłaściwie zakwalifikował wniosek wszczynający postępowanie jako wniosek o zmianę w ewidencji, którą dokonał [...] r. i wykorzystał to pismo jako zlecenie na wykonanie pracy geodezyjnej scalenia gruntów, a potem zakwalifikował to pismo jako wniosek o skorygowanie rozbieżności między zapisami w księdze wieczystej i w ewidencji gruntów i budynków w piśmie do [...] z grudnia 2008 r., podczas gdy M. B. nie dokonała zgłoszenia zmiany o której mowa w § 48 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a organy administracji orzekające w niniejszej sprawie nieprawidłowo dokonały zmian w ewidencji gruntów i budynków, uczyniły to bowiem w drodze czynności materialno - technicznej, podczas gdy zgodnie z § 47 ust. 3 rozporządzenia, na podstawie którego prowadzone było postępowanie administracyjne, powinny to uczynić w drodze decyzji administracyjnej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] orzekł o uchyleniu decyzji Starosty [...] z dnia [...]w części dotyczącej zapisu działki nr 127/4 oraz o przywróceniu działce numeru 127 zamiast 127/4w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu ewidencyjnego[...]. Zdaniem organu odwoławczego w rejestrze zgłoszeń zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków oraz w operacie podziałowym [...] brak jest wniosku uprzednich właścicieli działki nr 127, położonej w obrębie [...] o wprowadzenie zmian do ewidencji oraz wykonanie podziału przedmiotowej nieruchomości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego pismem znak [...] z dnia [...] r. wystąpił do Wójta Gminy [...] o przekazanie pełnomocnictwa udzielonego przez uprzednich współwłaścicieli B. i F. G. do przeprowadzenia czynności w zakresie podziału działki nr 127, jednak w odpowiedzi z dnia [...]r., znak [...] sekretarz gminy [...] nie przekazał kopii oczekiwanego pełnomocnictwa. Starosta [...] w ocenie organu odwoławczego zobowiązany był do kontroli przyjmowanego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu podziałowego [...] z obowiązującymi przepisami prawa, bowiem z analizy akt sprawy wynika, że ww. operat podziałowy zawiera wady skutkujące brakiem uzasadnienia do włączenia go przez Starostę [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że skoro brak było wniosku strony o przeprowadzenie przedmiotowego postępowania to również nie było podstaw do wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych dla przedmiotowej nieruchomości. Ponadto nie było przeprowadzonej kontroli operatu podziałowego[...], który wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych stanowiły podstawę wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu ewidencyjnego [...] dla działki nr 127. W związku z powyższym wskazano, że należy przywrócić działkę nr 127 w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu ewidencyjnego[...], jednakże należy pozostawić w przedmiotowym operacie ewidencyjnym pozostałe dane ewidencyjne dotyczące działki zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...]. W skardze do sądu M. B. wniosła o stwierdzenie nieważności bądź uchylenie decyzji organu odwoławczego, zarzucając jej wydanie z naruszeniem: art. 9, 11, 12 § 1 i § 2, 24 § 1 pkt 5, 35 § 1 i § 3, 50 § 1, 76 § 1, 77 § 1 i § 4, 107 § 3, 112, i § 2, 138 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 7 b ust. 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2 oraz art. 11 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, naruszenie § 9 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 4 i 6, § 38 ust.1, § 44 pkt 2 i 5, § 45 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jak również naruszenie art. 17 ust. 1, art. 19, art. 22 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji oraz art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W treści skargi wskazano, że uzasadnieniem zarzutów jest także treść odwołań od dwu decyzji Starosty w sprawie wszczętej pismem z dnia [...]r., a także treść skargi na czynności zmiany danych sygn. akt II SA/Bd 578/11. Skarżąca podniosła, że przedmiotem jej wniosku wszczynającego postępowanie było żądanie "o zrewidowanie wniosku wójta gm. [...] o podział mojej działki, anulowanie jego postanowienia i przywrócenie pierwotnego zapisu w ewidencji gruntów (tj. sprzed podziału)" i z treści tego żądania wcale nie wynikało, że jest to wniosek o zmianę danych w ewidencji gruntów i budynków. Bez wątpienia wynikało zaś, że pisała je osoba nie mająca wiedzy na temat procedur dotyczących podziałów gruntów i zmian danych w ewidencji gruntów i budynków, a Geodeta Powiatowy powinien w takim wypadku wezwać stronę o sprecyzowanie żądania, szczególnie uważnie wyjaśnić zakres żądania w taki sposób, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu winien był udzielić jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ponadto skarżąca podniosła, powołując wyrok NSA z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 487/08, iż czynność zmiany danych ewidencyjnych podlega kontroli razem z decyzją, dlatego też sama czynność zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków obarczona jest niezgodnością z prawem, a także czynności je poprzedzające (wykonanie pracy geodezyjnej) i następujące po niej (zawiadomienie o zmianie). Skarżąca zarzuciła również, że przesłany do sądu wieczystoksięgowego "Wypis z rejestru gruntów" nie posiada wymaganych prawem: oznaczenia sprawy według obowiązującego systemu kancelaryjnego, oznaczenia działki w księdze wieczystej różnej od oznaczenia ewidencyjnego, opisu położenia działki ewidencyjnej, informacji o danych ewidencyjnych, które nie spełniają wymagań rozporządzenia oraz obowiązujących standardów technicznych (oznaczenie "127/4"), nazwiska i imienia osoby, która wykonała dokument, oraz jej podpisu, daty złożenia podpisu osoby reprezentującej organ lub osoby upoważnionej przez ten organ. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kontrola sądowo - administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność, bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem niewątpliwie zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim zauważyć należy, że obowiązkiem organu II instancji jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy w całości. Jest to tym bardziej istotne na gruncie niniejszej sprawy, bowiem z odwołania skarżącego wyraźnie wynika, że wnosi on o uchylenie decyzji organu I instancji w całości. Tymczasem organ II instancji wskutek złożonego odwołania uchylił decyzję organu I instancji w części, nie rozstrzygając w osnowie swojej decyzji o pozostałej części decyzji organu I instancji. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest zaś decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 k.p.a. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8, s. 147). Tymczasem, w niniejszej sprawie osnowa decyzji organu odwoławczego, który był związany rygorami procedury administracyjnej określonej w k.p.a., nie rozstrzyga sprawy w całości, a jedynie w części. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego, ograniczające się tylko do uchylenia części decyzji, bez rozstrzygnięcia o pozostałej części decyzji, od której odwołanie rozpoznawał, narusza przepis art. 138 k.p.a. w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co potwierdza również orzecznictwo sądów administracyjnych. Należy jednak przede wszystkim zwrócić uwagę, że przedmiotem sprawy jest odmowa zmiany w ewidencji i w tym przedmiocie brak stanowiska organu odwoławczego. Uchylenie odnosi się tylko do zapisu numeru działki a nie meritum sprawy. Istotnym elementem decyzji jest bowiem jej osnowa (sentencja), w której winno być wprost wyrażone rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcia nie można bowiem domniemywać ani, tak jak trzeba byłoby to zrobić w niniejszej sprawie - tj. wyprowadzać z treści uzasadnienia decyzji organu. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji można bowiem przypuszczać, że organ odwoławczy utrzymał w mocy pozostałą część decyzji organu I instancji, jednakże nie może to być uznane za wystarczające do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe rozstrzygnięcie bowiem winno być wyraźnie stwierdzone, jak już wskazano wyżej w osnowie decyzji, a nie wynikać jedynie z jej uzasadnienia. Organ odwoławczy nie rozstrzygnął więc istoty sprawy, a uchylając jedynie w części decyzję organu I instancji winien dokładnie określić zakres tego uchylenia i rozstrzygnąć sprawę w całości co do jej istoty. W takiej bowiem dopiero sytuacji jego decyzja nie pozostawiałaby żadnych wątpliwości co do rozstrzygnięcia. Skoro zaś organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu odnosi się jedynie do części decyzji organu I instancji, co do oznaczenia numeru działki dodatkowo jak wskazano wyżej wadliwie konstruując swoją sentencję, to decyzja ta nie może zostać uznana za zgodną z prawem. Tym samym, stwierdzić należy, że w ww. granicach organ odwoławczy nie dokonał ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W takiej zaś sytuacji organ odwoławczy uchybił zarówno art. 15 k.p.a., jak również art. 138 k.p.a., bowiem dokonał jedynie częściowej kontroli rozstrzygnięcia, a nie rozpoznał sprawy w całości. Konstrukcja zaskarżonej decyzji organu jest istotnym uchybieniem procesowym. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, mając na uwadze art. 153 p.p.s.a. oraz powyższe uwagi Sądu po raz kolejny rozpozna odwołanie skarżącej i wyda stosowne rozstrzygnięcie co do całości, a nie jedynie co do części sprawy. Dopiero bowiem wówczas możliwa będzie kontrola Sądu co do ewentualnego naruszenia przepisów prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutów skargi należy mieć na uwadze, że przedmiotem skargi jest decyzja [...] Inspektora Nadzoru Geodezji i Kartografii w [...] z [...] r. uchylająca w zakresie oznaczenia działki decyzję Starosty [...], którą to odmówiono dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków dla nieruchomości oznaczonej w ewidencji jako działka 127/4 o pow. 1.0291 ha dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w [...] księga wieczysta[...]. Organ zatem prawidłowo uznał, że nie ma podstaw do kwestionowania wcześniejszych wpisów tak z uwagi na przedmiot skargi jak i specyfikę i charakter wpisów w ewidencji oraz fakt ujawnienia kolejnych danych stanowiących uaktualnienie istniejących stanów faktycznych. Nie można tracić z pola widzenia faktu, że dane z ewidencji stanowią podstawę do dokonywania określonych czynności cywilnoprawnych i wydawania określonych aktów administracyjnych. Jeśli owe dane nie zostały wyeliminowane z obrotu we właściwym trybie, nie ma podstaw do ich kwestionowania. Na podstawie aktu notarialnego doszło do przeniesienia własności działek powstałych w wyniku podziału. Zbywcy nieruchomości nie kwestionowali faktu podziału i stanu prawnego nieruchomości. W następstwie ujawnionych zmian w ewidencji doszło zatem do innych czynności prawnych o określonej skuteczności prawnej i fakt, że nie pozostały w aktach dokumenty, np. wniosek o podział nie mogą świadczyć, że ten podział odbył się bez podstawy prawnej, skoro właściciele podzielonych działek tego faktu nie kwestionowali. Ponadto według zaświadczenia Wójta Gminy [...] dzielone działki były przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele produkcji rolnej. Podział miał na celu wydzielenie działek pod istniejącą drogę[...]. W uchwale Rady Gminy [...] z [...] r. Nr [...] zaliczono drogę o znaczeniu lokalnym do kategorii dróg gminnych. W ciągu drogi znalazła się działka 127/2. Także ten akt wywołał określone skutki prawne. W czasie obowiązywania uchwały nie można było połączyć działki należącej do skarżącej (127/1, 127/2,127/3) w nową jedną działkę, gdyż zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., Nr 38, poz. 454 ze zm.) działkę ewidencyjną stanowi obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych (tu stanowiące drogę). Uchwałę tę uchylono uchwałą Rady Gminy [...] z [...]r. Nr[...]. Tym samym powstała nowa sytuacja prawna, umożliwiająca dokonanie zamian w ewidencji. Należy jednak zauważyć, że organ uwzględnił już ten fakt i na podstawie wniosku skarżącej o "przywrócenie" pierwotnego zapisu w ewidencji gruntów w sprawach podziału, dokonał zmiany 15 stycznia 2009 r. Organ ustalił, że w ewidencji gruntu dla działki 127/2 przypisano użytek (drogi - dr). Skoro grunt działki 127/2 nie jest drogą w rozumieniu przepisów o ewidencji gruntów i budynków (rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. o ewidencji... w § 67 i 68 wymienia rodzaje użytków gruntowych, a w załączniku nr 6 określa kryteria zaliczenia do nich gruntów) zaistniały podstawy do połączenia działek, przywracając 15 stycznia 2010 r. stan sprzed podziału. Skoro uwidoczniono w ewidencji ten fakt (wpis jednej, połączonej działki), nie było podstaw merytorycznych do dokonania zmian w ewidencji mających na celu uwidocznienie jednej nieruchomości gruntowej. Zwłaszcza, że aktualny stan odzwierciedla oczekiwania skarżącej wyrażone we wniosku o przywrócenie zapisów z 1991 r. Wobec powyższego organ prawidłowo zakwalifikował pismo z [...] r. jako wniosek o dokonanie zmian w ewidencji. Wnioskodawczyni nie wskazała, by w grę miał wchodzić jakikolwiek inny tryb wzruszenia poprzednich wpisów, zatem organ prawidłowo potraktował pismo jako wniosek o dokonanie zmian. Wobec powyższego zarzuty skargi w tym w tym zakresie, co do przedmiotu sprawy nie zasługują na uwzględnienie. Mając jednak na uwadze wcześniejsze uchybienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. jak w punkcie drugim wyroku.