II SA/Bd 87/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. S. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego T. S. na czynność Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. w przedmiocie skierowania na obowiązkową kwarantannę 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Pismem z dnia [...] grudnia 2021r. T. S. - przedstawiciel ustawowy małoletniego M. S. - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na czynność Inspektor Sanitarny o objęciu małoletniego M. S. kwarantanną w okresie od [...] listopada 2021r. do [...] grudnia 2021r. Zaskarżonej czynności zarzucił naruszenie: - rażącą sprzeczność czynności z prawem tj. przepisami art. 34 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 2069 ze zm. - dalej "u.z.ch.z.l."), które wymagają dla objęcia danej osoby kwarantanną wydania decyzji administracyjnej - brak wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kwarantanny; - naruszenie przepisu art. 32 u.z.ch.z.l. poprzez brak jakiegokolwiek zweryfikowania uzyskanych informacji i wykonania własnej, merytorycznej oceny zaistniałej sytuacji, w ramach obowiązkowego w takim wypadku dochodzenia epidemiologicznego, czego wymaga ten przepis; - objęcie skarżącego M. S. kwarantanną mimo braku posiadania przez organ skonkretyzowanych i wiarygodnych danych o jego kontakcie z osobą podejrzaną o zachorowanie/zakażenie na SARS-CoV-2, czasie i miejscu tego kontaktu, prawdopodobieństwie zakażenia oraz wiarygodności rozpoznania zakażenia wirusem SARS-CoV-2. W oparciu o postawione zarzuty wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności o objęciu syna kwarantanną oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiciel ustawowy wskazał, że w dniu [...] listopada 2021r. z systemu Wulkan powziął wiadomość o objęciu syna kwarantanną. Do dnia wniesienia skargi tj. [...] grudnia 2021r. w stosunku do małoletniego skarżącego nie wydano decyzji administracyjnej o objęciu go kwarantanną. Wynika to z zastosowania przez organ inspekcji sanitarnej § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 861), który jest niezgodny z ustawą o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, kodeksem postepowania administracyjnego oraz Konstytucją RP. Zdaniem wnoszącego skargę art. 34 ust. 2 u.z.ch.z.l. wymaga nałożenia kwarantanny lub jej przedłużenia w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto treści art. 33 ust. 1 tej ustawy wprost wynika m.in., że na osobę podejrzaną o zakażenie, którą definiuje się jako: "osobę, u której nie występują objawy zakażenia ani choroby zakaźnej, która miała styczność ze źródłem zakażenia, a charakter czynnika zakaźnego i okoliczności styczności uzasadniają podejrzenie zakażenia" (art. 2 pkt 21 ustawy), mogą być nałożone w drodze decyzji obowiązki określone w art. 5 ust. 1 ustawy, tj. m.in. obowiązek poddania się kwarantannie. Na takie rozumienie ustawy wskazują przedstawiciele doktryny oraz Rzecznik Praw Obywatelskich, który wyjaśnił m.in., że do objęcia obowiązkową kwarantanną konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej przez Inspekcję Sanitarną - o wydaniu decyzji o obowiązku kwarantanny pracownik Inspekcji Sanitarnej może zawiadomić m.in. w formie "ustnej" (np. przez telefon); (...) - osoba taka ma fizycznie otrzymać dokument decyzji, kiedy to tylko będzie możliwe". Ponadto, przed dniem wejście w życie przepisów rozporządzenia organy inspekcji sanitarnej nie miały wątpliwości, że w przypadku zastosowania art. 34 ust. 2 u.z.ch.z.l. konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej. Zdaniem przedstawiciela ustawowego skarżącego, żaden przepis ustawy nie upoważnił Rady Ministrów do wyłączenia w drodze rozporządzenia formy decyzji administracyjnej dla orzekania o kwarantannie, o której mowa w art. 34 ust. 2 u.z.ch.z.l. Przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w zakresie w jakim stanowi, że: "decyzji nie wydaje się" - wydany został z przekroczeniem delegacji ustawowej. Takie działanie w jego ocenie musi spotkać się z dezaprobatą ze strony sądów administracyjnych, analogicznie jak w przypadku przekroczenia delegacji ustawowej, w odniesieniu do kwarantanny dla osób przekraczających granice RP. Reasumując strona stwierdziła, że kwarantanna zgodnie z ustawą powinna być nałożona w formie decyzji administracyjnej, a nie w drodze czynności materialno-technicznej, co stanowi rażące naruszenie prawa. Ponadto w skardze zawarto wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022r., poz. 329 - dalej "p.p.s.a.") 2. W odpowiedzi na skargę Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że Państwowa Inspekcja Sanitarna została powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych oraz zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych. Dalej wskazał, że art. 34 ust. 2 u.z.ch.z.l. stanowi, iż osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Na podstawie art. 34 ust. 5 tej ustawy Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 25 lutego 2021r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz.U. z 202lr. poz. 351 ze zm.), w którym wymienił chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 wśród chorób powodujących powstanie obowiązku dziesięciodniowej kwarantanny. Natomiast zgodnie z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazowi zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021r. poz. 861 ze zm.) w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1 tego rozporządzenia. Decyzji organ inspekcji sanitarnej nie wydaje a informacja, o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon. W kontekście powyższego organ wskazał, że przesłanką faktyczną do objęcia małoletniego M. S. kwarantanną był jego kontakt z osobą zakażoną, w okresie od [...] listopada 2021r. do [...] listopada 2021r., podczas wspólnych zajęć edukacyjnych (klasa IlIa TI) w Zespole Szkół Licealnych i Technicznych w T.. Informacja o zakażeniu ucznia klasy IlIa TI wirusem SARS-CoV-2 wpłynęła do PPIS w T. dnia [...] listopada 2021r. W wyniku podjętego dochodzenia epidemiologicznego ustalono, że ostatnim dniem pobytu zakażonego ucznia w placówce był dzień [...] listopada 2021r. (ostatni dzień narażenia na zakażenie), stąd okres kwarantanny dla osób z kontaktu wyznaczono od [...] listopada 2021r. do [...] grudnia 2021r. W związku z powyższym PPIS w T. wystosował do Dyrektora szkoły zarządzenie o objęciu kwarantanną od dnia [...] listopada 2021r. do dnia [...] grudnia 2021r. uczniów klasy IlIa TI oraz osób mających kontakt z osobą zakażoną (personel szkoły). W ww. zarządzeniu organ zawnioskował również o poinformowanie opiekunów prawnych uczniów o nałożonej kwarantannie. W wyniku tych działań małoletni M. S. został objęty kwarantanną, co potwierdza informacja zamieszczona w dzienniku elektronicznym Wulkan ww. placówki. Dyrektor placówki za pomocą formularza online (https://aplikacje.gov.p1/app/sanepid/#/01dfae), dokonał zgłoszenia do systemu teleinformatycznego SEPIS (System Ewidencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej) osób z kontaktu z osobą zakażoną wirusem SARS-CoV-2 (zgłoszenie nr [...]), celem objęcia tych osób kwarantanną przez organ inspekcji sanitarnej, w tym przypadku przez PPIS w T.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do treści art. 146 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. 4. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest czynność Inspektor Sanitarny z dnia [...] listopada 2021r. w przedmiocie nałożenia na małoletniego M. S. obowiązku poddania się kwarantannie, o której przedstawiciel ustawowy małoletniego (ojciec) dowiedział się w dniu [...] listopada 2021r. z informacji zamieszczonej w system Wulkan przez Zespół Szkół Licealnych i Technicznych w T.. W dniu [...] grudnia 2021r. (data nadania skargi do organu) przedstawiciel ustawowy skarżącego złożył skargę na powyższą czynność, a zatem termin, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. został zachowany. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że sprawy w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym były już wielokrotnie przedmiotem orzekania przez sądy administracyjne (np. wyroki WSA: w Łodzi z dnia 17 maja 2022r., III SA/Łd 1137/21, z dnia 27 kwietnia 2022r. sygn. akt III SA/Łd 44/22; w Poznaniu z dnia 25 lutego 2022r. sygn. akt IV SA/Po 1022/21, z dnia 24 marca 2022r. sygn. akt IV SA/Po 53/22; w Rzeszowie z dnia 18 maja 2022r. sygn. akt II SA/Rz 22/22; w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2022r. sygn. akt II SA/Ol 1051/21). Stanowisko zawarte w powyższych orzeczeniach Sąd w niniejszym składzie podziela, zatem posłuży się argumentacją zawartą w tychże wyrokach. Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest to, czy nałożenie na stronę obowiązku poddania się kwarantannie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, czy też w drodze czynności organu administracji. Strona skarżąca kwestionuje prawidłowość sposobu nałożenia obowiązku poddania się kwarantannie, tj. z pominięciem wydania decyzji administracyjnej. Organ z kolei jak wynika z akt sprawy oraz odpowiedzi na skargę wskazuje, że decyzja w sprawie nałożenia obowiązku kwarantanny nie została wydana stosownie do treści § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021r. Przepis ten w dacie nałożenia na skarżącego kwarantanny stanowił, że w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-Cov-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1 Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. W kontekście powyższego wskazać należy, że przepisy powyższego rozporządzenia z dnia 6 maja 2021r. nie regulują ani przesłanek objęcia kwarantanną, ani kategorii osób jej podlegających. Wyczerpującą regulację w tym zakresie zawierają przepisy u.z.ch.z.l. Stosownie do art. 33 ust.1 tej ustawy państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Do obowiązków tych należy także kwarantanna (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f u.z.ch.z.l.), która zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 12 u.z.ch.z.l. jest odosobnieniem osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. Z powyższego wynika, że powołany art. 33 ust. 1 uz.ch.z.l. określa generalną zasadę decyzyjnego orzekania w przedmiocie nakładania obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 u.z.ch.z.l., w tym kierowania na kwarantannę. Zasady tej nie zmienia art. 33 ust. 3a u.z.ch.z.l., dodany z dniem 1 kwietnia 2020 r., który stanowi, że decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób: 1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie; 2) nie wymagają uzasadnienia; 3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób. Przepis ten nie pozwala bowiem na odstąpienie od decyzyjnej formy nakładania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.z.ch.z.l., a jedynie w określonych granicach upraszcza treść takiej decyzji (przez możliwość odstąpienia od uzasadnienia) oraz sposób jej zakomunikowania (doręczenia / ogłoszenia) adresatowi (por. J. Piecha [w:] Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz, pod red. L. Boska, Warszawa 2021, art. 33, Nb 26 i 27). W odpowiedzi na skargę organ powołał się również na art. 34 ust. 2 u.z.ch.z.l. w myśl którego osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Jak wskazał naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2021r. o sygn. akt II GSK 793/21, wystąpienie jednej z okoliczności wskazanych w tym przepisie skutkuje obowiązkiem kwarantanny, przy czym obowiązek ten wynika z ustawy. Odnosząc się do charakteru decyzji o nałożeniu kwarantanny na podstawie art. 34 ust. 2 u.z.ch.z.l. NSA stwierdził, że decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, bowiem materializuje, a więc potwierdza istnienie takiego obowiązku w stosunku do konkretnej osoby, chociaż sama nie kreuje jego powstania. Ma jednak doniosłe znaczenie, bo określa ten obowiązek w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności, bowiem stwarza prostą drogę do kontroli legalności działania organów przez sąd. NSA zauważył, że w tym zakresie mogą pojawiać się wątpliwości, chociażby z tego powodu, że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f u.z.ch.z.l. nakłada powszechny obowiązek kwarantanny na osoby przebywające na terytorium RP, jednak precyzuje, że ma on być realizowany na zasadach określonych w ustawie. Taka konstrukcja tego obowiązku pozwala przyjąć, że dopiero decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 u.z.ch.z.l. wyznacza ten obowiązek w stosunku do osób, które spełniają warunki określone w dyspozycji tego przepisu. Za takim rozumieniem powołanego przepisu przemawia także art. 35 ust. 1 u.z.ch.z.l., który upoważnia lekarza m.in. do skierowania osoby narażonej na zakażenie na kwarantannę również w przypadku braku decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 ust. 1 u.z.ch.z.l. Skoro zatem w art. 33 ust. 1 u.z.ch.z.l. ustawodawca wprowadził zasadę orzekania o nałożeniu obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.z.ch.z.l., w drodze decyzji, a jedyny wyjątek od tej zasady przewidział w art. 35 ust. 1 u.z.ch.z.l., to nie ma możliwości odstąpienia od decyzyjnego trybu skierowania na kwarantannę w przypadku orzekania przez organy inspekcji sanitarnej. Sąd rozpoznając sprawę niniejszą podziela więc stanowisko sądów administracyjnych co do tego, że § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021r. nie mógł dokonać w tym zakresie modyfikacji przepisu ustawowego w zakresie dotyczącym trybu nakładania obowiązku kwarantanny. Powyższe rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 13 u.z.ch.z.l. Przepisy te upoważniały Radę Ministrów – w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - do określenia w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożonego obszaru wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaju stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego (art. 46a u.z.ch.z.l.). W rozporządzeniu tym można ustanowić m.in. obowiązek poddania się kwarantannie (art. 46b pkt 5 u.z.ch.z.l.). Zdaniem Sądu wprowadzone w § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 6 maja 2021r. odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej nie mieści się w zakresie pojęcia "ustanowienia obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art. 46b pkt 5 u.z.ch.z.l. Jak wynika z poglądów doktryny przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.ch.z.l. nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 272). Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne – w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas u.z.ch.z.l., instytucji "kwarantanny ex lege" – wymagała niewątpliwie zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 278). Nałożenie obowiązku kwarantanny stanowi ingerencję w podstawowe prawa obywatelskie, zaś wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., P 11/98; z 28 czerwca 2000 r., K36/06; z 5 lutego 2008 r., K 34/06; z 19 czerwca 2008 r., P 23/07; z 19 maja 2009 r., K 47/07; z 7 marca 2012 r., K 3/10). Także w myśl art. 5 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej jako: EKPCz) każdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego. Nikt nie może być pozbawiony wolności, z wyjątkiem następujących przypadków i w trybie ustalonym przez prawo m.in. zgodnego z prawem pozbawienia wolności osoby w celu zapobieżenia szerzeniu przez nią choroby zakaźnej, osoby umysłowo chorej, alkoholika, narkomana lub włóczęgi. Przy tym każdy, kto został pozbawiony wolności przez zatrzymanie lub aresztowanie, ma prawo odwołania się do sądu w celu ustalenia bezzwłocznie przez sąd legalności pozbawienia wolności i zarządzenia zwolnienia, jeżeli pozbawienie wolności jest niezgodne z prawem (art. 5 ust. 4 EKPCz). Podobnie art. 41 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Ponadto każdy pozbawiony wolności nie na podstawie wyroku sądowego ma prawo odwołania się do sądu w celu niezwłocznego ustalenia legalności tego pozbawienia (art. 41 ust. 2 zd. pierwsze Konstytucji RP). W ramach gwarantowanej w art. 41 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 4 EKPCz procedury sądowej kontroli legalności zastosowanego środka noszącego znamiona pozbawienia wolności w rozumieniu art. 41 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 EKPCz, musi istnieć rzeczywista możliwość zweryfikowania przez sąd prawidłowości detencji, tak od strony jej podstaw faktycznych, jak i prawnych (por. P. Hofmański [w:] Komentarz EKPCz, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, t. I, art. 5, Nb 119, s. 212, i tam przywołane wyroki ETPCz). W tym kontekście należy zauważyć, że skutkiem pośrednim regulacji wprowadzonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 6 maja 2021 r. było pozbawienie, bez należytej podstawy prawnej, gwarancji i środków procesowych związanych z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w tym konstytucyjnego prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia tylko w ustawie jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane tylko w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (vide: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., P 11/98, publ. OTK 2000/1/3). Do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (zob.: wyroki TK z: 19 maja 2009 r., K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 listopada 1999 r., K 28/98, publ. OTK 1999/7/156; 24 marca 1998 r., K 40/97, publ. OTK 1998/2/12). Skład orzekający w niniejszej sprawie nie neguje, że celem przepisów rozporządzenia wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i art. 46b u.z.ch.z.l. była ochrona zdrowia, ale żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się (por. wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r., II KK 255/21, LEX nr 3207608). W konsekwencji stwierdzić należy, że § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w zakresie, w jakim zwolnił organy inspekcji sanitarnej z obowiązku wydania decyzji o skierowaniu na kwarantannę, wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b u.z.ch.z.l., naruszając tym samym zarówno powołane wyżej przepisy ustawowe, jak i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Z tych względów Sąd był zobligowany odmówić zastosowania w kontrolowanej sprawie, niezgodnego z ustawą przepisu rozporządzenia z dnia 6 maja 2021r. Możliwość takiego orzekania przez sądy administracyjne nie budzi wątpliwości w doktrynie, ani w judykaturze (por.: R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 18, i tam przywołane orzeczenia NSA; L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, ss. 316 i nast.). Sąd uznał, że sposób nałożenia na małoletniego M. S. obowiązku kwarantanny z pominięciem wydania wobec strony decyzji administracyjnej stanowił o naruszeniu art. 33 ust. 1 u.z.ch.z.l., który wyznacza zasadę decyzyjnego orzekania w przedmiocie nakładania obowiązku kwarantanny uwzględniając przy tym, że z racji obligatoryjnego charakteru obowiązku podlegania przez stronę kwarantannie na podstawie art. 34 ust. 2 u.z.ch.zl., decyzja ta ma charakter deklaratoryjny. Decyzja winna konkretyzować obowiązek poddania się kwarantannie w stosunku do adresata. W niniejszej sprawie nie został zachowany również uproszczony tryb wydania decyzji, o którym mowa w art. 33 ust. 3a u.z.ch.z.l. Przepis ten wymaga bowiem, aby po przekazaniu decyzji w formie ustanej, nastąpiło jej doręczenie na piśmie. W niniejszej sprawie obowiązek z art. 33 ust. 3a pkt 3 u.z.ch.z.l. nie został zrealizowany. Z materiału dowodowego nie wynika, że doszło do przekazania decyzji o objęciu kwarantanną w formie ustnej, stosownie do art. 33 ust. 3a pkt 1 u.z.ch.z.l. Przedstawiciel ustawowy skarżącego wskazuje - czemu organ nie zaprzeczył - że o objęciu syna kwarantanną dowiedział się w dniu [...] listopada 2021r. z systemu Wulkan. Zatem informacja w przedmiocie kwarantanny nie została przekazana stronie bezpośrednio przez upoważnionego pracownika Inspektor Sanitarny. Ponadto organ nie doręczył stronie skarżącej decyzji, stosownie do art. 33 ust. 3a pkt 3 u.z.ch.z.l., gdyż jak wynika z akt sprawy uznał, że wobec treści § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 6 maja 2021r. nie był obowiązany do wydania decyzji. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 146 P.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, jako naruszającej prawo. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd na rzecz strony skarżącej zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego, na które w przedmiotowej sprawie składa się wysokość uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 200 zł.