II SA/Bd 873/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2011 r. sprawy ze skargi G. M. T. na decyzję SKO w T. z dnia [...]maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy postanawia: odrzucić skargę. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...] działając na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) art. 104 i 105 kpa oraz art. 43 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) odmówił T. K. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, w miejscu istniejącego z usługami handlowymi na parterze, na terenie działki nr 1, obręb 3, położonej przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że wyznaczenie linii nowej zabudowy zgodnie z przepisami odrębnymi tzn. w odległości 6 m od krawędzi jezdni ulicy [...] i 8 m od krawędzi jezdni ulicy [...] uniemożliwia zagospodarowanie terenu wskazanego we wniosku, w planowany przez inwestora sposób. Ponadto planowana powierzchnia zabudowy przekracza średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym. Organ zaznaczył też, że z uwagi na zachowanie ładu przestrzennego wysokość przewidzianej zabudowy powinna sięgać jednej kondygnacji, zaś inwestor planuje budować budynek wielokondygnacyjny. Reasumując realizacja proponowanego przedsięwzięcia nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. K. W uzasadnieniu podkreślił, że organ ma możliwość zastosowania odstępstwa co odległości od krawędzi jezdni wymienionych ulic. To odbywa się dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Nie zgodził się też z ograniczeniami, na które wskazał organ w możliwości usytuowania obiektu, który planuje zrealizować. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i ustaliło warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącej zabudowy i budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Zdaniem Kolegium odwołanie zasługuje na uwzględnienie. Wnioskowana inwestycja spełnia wymogi art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został uzgodniony. W przypadku uzgodnienia z Marszałkiem Województwa [...] uchybiono terminowi przewidzianemu dla uzgodnień, zatem nie było przeszkód do wydania pozytywnej decyzji. Decyzja została zaskarżona do sądu. Z uwagi na wątpliwości jaki podmiot wniósł skargę, wezwano do sprecyzowania czy skarżącym jest Miejski Zarząd Dróg w [...] czy Gmina Miasto[...]. W odpowiedzi autor skargi Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg oświadczył, że działa na podstawie pełnomocnictwa Prezydenta Miasta [...] obejmującego umocowanie do czynności zwykłego zarządu podejmowanych w imieniu Gminy Miasta [...] oraz do reprezentowania Gminy Miasta [...] przed sądami. Tym samym ze złożonego oświadczenia wynika, że skarżącymi jest Gmina Miasto [...], w której imieniu działa dyrektor jednostki organizacyjnej gminy. W skardze do sądu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego podkreślając, że działka inwestora została przeznaczona pod budowę Trasy[...]. Aktualnie trwają prace nad uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. dla tego rejonu. Zdaniem skarżącej decyzja SKO jest niezgodna z art. 35 ust. 2 i 4 ustawy o drogach publicznych. Zrealizowanie inwestycji doprowadzi w przyszłości do konieczności wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ, uznając, że skargę złożył Miejski Zarząd Dróg wniósł o jej odrzucenie, gdyż Miejski Zarząd Dróg nie jest podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Miejski Zarząd Dróg jest jednostką organizacyjną, której upoważnieni pracownicy działają w imieniu Prezydenta Miasta [...] (organu orzekającego w przedmiocie warunków zabudowy). Zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Ponadto Miejski Zarząd Dróg działał w toku postępowania jako organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy. Stąd organ samorządowy, w jakim Prezydent wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Jednostka samorządowa nie może raz występować w roli organu administracji publicznej a innym razem jako strona postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, uznając, że skarga Miejskiego Zarządu Dróg w [...] jest niedopuszczalna. Wobec wyjaśnienia autora skargi - Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg, że działał on na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta, który jest organem reprezentującym gminę, należy przyjąć, że skarżącą jest Gmina Miasta [...]. W rozpoznawanej sprawie Prezydent jako organ jednostki samorządu terytorialnego wydał decyzję w pierwszej instancji. Miejski Zarząd Dróg jest jednostką organizacyjną Gminy Miasta [...]. Niewątpliwie co do zasady jako jednostka organizacyjna gminy nie ma on legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w tejże sprawie. Cytując za tezą wyrażoną w postanowieniu NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2515/10, "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego" (podobnie w postanowieniu WSA w Szczecinie I SA/Sz 675/10, uzasadnienie wyroku TK z 29 października 2009 r. K 32/08, postanowienie WSA w Olsztynie z 5 czerwca 2004 r. I SA/Ol 530/03). Gdy zatem dochodzi do oceny interesu prawnego podmiotu – jednostki samorządu terytorialnego w sprawie, gdy organ tej jednostki wydaje decyzję administracyjną, podmiot jakim jest jednostka samorządu terytorialnego posiadająca osobowość prawną nie ma możliwości dochodzenia własnego interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, czy sądowoadministracyjnym. Miasto [...] jest miastem na prawach powiatu. W tym układzie funkcję organu powiatu sprawuje Prezydent. Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie o samorządzie powiatowym (art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, t.j.: Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Miasto [...] wykonuje swoje zadania własne i zlecone z zakresu administracji rządowej poprzez działalność własnych organów i miejskich jednostek organizacyjnych, miejskich służb, inspekcji, straży i innych podmiotów na podstawie zawartych z nimi umów i porozumień. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym, do zadań publicznych o charakterze ponadgminnym należą sprawy m.in. ochrony środowiska i przyrody oraz transportu zbiorowego i dróg publicznych. Na mocy art. 19 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) organ jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg jest zarządcą drogi. W granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Art. 20 ustawy o drogach publicznych szczegółowo określa obowiązki i uprawnienia zarządcy drogi. Jednocześnie ustawa o drogach publicznych przewiduje, że zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy (art. 21 ust. 1). Zarządca drogi może upoważnić pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych (art. 21 ust. 1a). Oznacza to, że zarząd dróg jest jednostką organizacyjną, pozwalającą zarządcy drogi (tu Prezydentowi) wykonywać jego obowiązki. Nie jest więc samodzielnym podmiotem legitymującym się własnym interesem prawnym w sprawach o wydanie decyzji przez organ, którego jest jednostką pomocniczą i jednocześnie jednostką organizacyjną powiatu stanowiącego samoistny byt prawny – podmiot posiadający osobowość prawną. Działania zarządu są bowiem działaniami organu. Zasadniczo interes wewnętrznej jednostki organizacyjnej reprezentuje jednostka samorządu terytorialnego jako osoba prawna. Problem komplikuje się w związku z brzmieniem art. 29 K.p.c. przyznającym przymiot strony oprócz osób fizycznych i prawnych, także jednostkom nie posiadającym osobowości prawnej, gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne. Ustawodawca przyznał zarządowi pewne uprawnienia samodzielne. Zarząd drogi sprawuje np. nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym (art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). W takim przypadku realizuje on własne, określone ustawą prawa, a nie prawa osoby prawnej, której jest wewnętrzną jednostką organizacyjną. Nie występuje tu też element podporządkowania i działania w granicach umocowania organu osoby prawnej. Skoro tak, to jako jednostka organizacyjna, choć nieposiadająca osobowości prawnej, ma interes prawny w sprawach dotyczących tych gruntów i może występować w postępowaniu w charakterze strony. W tym wypadku jej działanie jest działaniem samodzielnym, niezależnym od osoby prawnej (której jest częścią) jak i organu reprezentującego osobę prawną, działającego oprócz tego jako organ administracji publicznej. Z uwagi jednak na sprecyzowanie podmiotu wnoszącego skargę i wyjaśnienie, że jest nim Gmina Miasto [...] a nie Miejski Zarząd Dróg należy uznać, że zaistniała podstawa do odrzucenia skargi, gdyż jak wcześniej wskazano nie ma ona możliwości dochodzenia swego interesu prawnego w sytuacji, gdy jej organ wydał decyzję w indywidualnej sprawie administracyjnej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowił jak w sentencji.