II SA/Bd 875/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 875/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust. 1 - 3a, art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. Nr 261 z 2004 r., poz. 2603 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. K. i M. W. z dnia [...] grudnia 2005 r., orzekł o ustaleniu na rzecz wyżej wymienionych odszkodowania w łącznej wysokości: [...] zł, za zajętą pod drogę publiczną część nieruchomości, przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy [...], położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha (obręb [...]), zapisaną na dzień 31 grudnia 1998 r. w księdze wieczystej KW nr [...]. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie orzekający organ wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. znak: [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, za odszkodowaniem, własności części nieruchomości, której dotyczy niniejsza sprawa, zajętej w dniu [...] grudnia 1998r. pod drogę publiczną i będącej w tym dniu własnością J. K. (1/2) i M. W. (1/2), zaliczoną od 1 stycznia 1999 r. do kategorii dróg gminnych. Organ podniósł, iż w toku prowadzonego postępowania zlecił określenie wartości przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawcy majątkowemu, który uwzględniając art. 73 ust. 5 oraz art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oszacował jej wartość na kwotę: [...] zł, co stanowi ok. [...] zł za 1m². W ocenie organu, przyjęty operat jako dowód w sprawie, uwzględnia cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia i zagospodarowania, przy czym wybór podejścia i metody wyceny, został przez rzeczoznawcę wystarczająco uzasadniony, tym samym dokument ten został przyjęty przez Starostę [...] jako podstawa do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. W odwołaniu od powyższej decyzji Prezydent [...] zakwestionował prawidłowość ustalenia kwoty odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego, który w jego ocenie został sporządzony wadliwie. Prezydent podniósł, iż automatyczne przejście przez rzeczoznawcę do metod wyceny określonych w § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.) narusza art. 130, 134 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także § 36 ust. 1 tego rozporządzenia. Dodał, iż przyjęta przez rzeczoznawcę majątkowego metoda wyceny doprowadziła do nieuzasadnionego zawyżenia wartości nieruchomości, znacznie odbiegającej od cen występujących na rynku oraz wartości nieruchomości wycenianych dla potrzeb ustalenia odszkodowania w innych wcześniej rozstrzygniętych sprawach dotyczących podobnych nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Ponadto Prezydent wskazał, iż istnieją transakcje rynkowe dotyczące gruntów przeznaczonych pod cele drogowe, na podstawie których można dokonać wyceny zgodnie z treścią § 36 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Zdaniem odwołującego kwestionowana decyzja została wydana bez wystarczającej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, do czego obligują art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a przede wszystkim bez oceny zgodności z prawem czynności podejmowanych w procesie wyceny. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia wskazał on, że organ I instancji w sposób prawidłowy przyjął jako dowód w sprawie operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2008 r.. Dodał, iż co prawda z akt sprawy nie wynika, aby organ I instancji zbadał zasadność zastosowania przez rzeczoznawcę metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 rozporządzenia, jednakże nie miało to wpływu na ostateczną treść rozstrzygnięcia. Organ stwierdził, iż w przedstawionym operacie szacunkowym lakonicznie wskazano (na str. 8), że rynek nie odnotował sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne, które z mocy prawa przeszły na własność jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto zaznaczono, że "zapłata" uzyskiwana przy takim przeniesieniu własności następuje w drodze odszkodowania. Dopuszczając możliwość, że rzeczoznawca zbyt pobieżnie przeanalizował rynek nieruchomości Wojewoda zwrócił się do niego o złożenie pisemnych wyjaśnień dotyczących przyjętej wyceny oraz ustosunkowanie się do argumentów podniesionych w odwołaniu. Z przedstawionych wyjaśnień wynika, że cechy zakupionych przez Gminę działek przeznaczonych pod drogi publiczne nie spełniały warunków podobieństwa – porównywalności pod względem lokalizacji, stanu prawnego, sposobu użytkowania oraz wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Rzeczoznawca wyraźnie zaznaczył, że nieruchomości zakupione przez Gminę pod drogi nie zostały wykorzystane do wyceny podejściem porównawczym ze względu na sporadyczność tego typu transakcji, ograniczoną reprezentatywność rynku i nie spełnienie zasadniczych warunków porównywalności z działką wycenianą. Analiza rynku nieruchomości zajętych pod drogi w [...] wskazuje na możliwość znalezienia jedynie pojedynczych nieruchomości podobnych, nie jest natomiast możliwe utworzenie zbioru takich nieruchomości, na podstawie którego można by zastosować podejście porównawcze do sporządzenia wyceny. Wojewoda wyjaśnił, iż różnica odszkodowań ustalanych w decyzjach Starosty [...] jest wynikiem czasu w jakim zostały sporządzone operaty szacunkowe przez rzeczoznawców majątkowych (wzrost cen nieruchomości), parametrów działek, ich przeznaczenia i innych czynników mających wpływ na wartość nieruchomości. Odnosząc się do argumentów strony skarżącej związanych z istnieniem transakcji wolnorynkowych, których przedmiotem są nieruchomości drogowe, organ II instancji podniósł, iż żadna z wskazanych w odwołaniu nieruchomości nie była podobna do przedmiotowej nieruchomości. Wskazał również, iż zdaje sobie sprawę z tego, iż transakcje przywołane przez Prezydenta w odwołaniu miały być jedynie przykładem, jednakże wszyscy rzeczoznawcy, do których dotychczas zwracano się o udzielenie wyjaśnień wskazują, iż faktycznie na rynku można odnotować jedynie sporadyczne transakcje dotyczące gruntów przeznaczonych pod drogi. W dodatku transakcje te dotyczą działek o zróżnicowanych parametrach, położeniu i sytuacji prawnej, wobec czego większość z nich nie jest w stanie stanowić bazy porównawczej do wycenianych nieruchomości. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, rzeczoznawca majątkowy określając wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości uwzględnił wszelkie wymagania wynikające z rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Uzasadniając metodę wyceny w operacie wskazano również, iż zgodnie z zawartą w art. 134 ust. 2 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (cyt. wyżej) zasadą korzyści, wartość nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. Organ odwoławczy podniósł w związku z tym, iż wycena nieruchomości wywłaszczeniowych na cele drogowe, dokonywana w oparciu o alternatywny (związany z celem wywłaszczenia) sposób użytkowania niezmiernie rzadko będzie bardziej korzystna dla osób pozbawionych prawa własności od wyceny dokonywanej w oparciu o aktualny sposób użytkowania. Dodał, iż w opinii Zespołu Ekspertów Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z dnia 20 listopada 2007 r., zaleca się stosowanie do określania wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne § 36 ust. 2 rozporządzenia, z uwagi na sprzeczność istniejącą pomiędzy § 36 ust. 1 rozporządzenia i art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto organ zwrócił uwagę, iż należy zgodzić się z panującymi wśród rzeczoznawców majątkowych poglądami, że transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne nie można z reguły postrzegać jako transakcji rynkowych, a kwota uzyskiwana przez osoby wywłaszczane z prawa własności w większości przypadków nie będzie miała charakteru "ceny", a jedynie odszkodowania, dlatego też, aby transakcji można przypisać przymiot "rynkowej" muszą być spełnione przesłanki określone w art. 151 cyt. ustawy, natomiast w przypadku nieruchomości wywłaszczanych na cele drogowe, zwykle nie zachodzą warunki określone w tym przepisie, zwłaszcza nie ma miejsca eksponowanie nieruchomości na rynku, strona nie ma możliwości wyboru kontrahenta, a ponadto nie można tu mówić o równorzędnej pozycji stron transakcji. W ocenie organu nie zmienia to faktu, iż wśród cen uzyskiwanych przy transakcjach dotyczących gruntów pod planowane (nowe) drogi i rozwiązania komunikacyjne można dostrzec transakcje o charakterze rynkowym, jednakże są to sytuacje rzadkie i często właściwości działek kupowanych w tym trybie znacznie różnią się od cech działek, które zostały zajęte z mocy prawa i są następnie wyceniane przez rzeczoznawców. Transakcje, które można określić jako rynkowe dotyczą głównie gruntów wykupywanych pod drogi poza obszarami miast (poza terenami o zwartej zabudowie), wobec czego rzadko mogą one stanowić bazę porównawczą do wyceny działek przejętych pod drogi, leżących w zwartej zabudowie. Organ podkreślił również, że treść § 5 ust. 1 rozporządzenia stanowi, iż źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. W ocenie Wojewody ustalenie odszkodowania (czy "ceny") za nieruchomości przeznaczone pod budowę dróg zwykle przebiega w szczególnych warunkach, m.in. z uwagi na wspomnianą wyżej nierówną pozycję stron negocjujących warunki przejęcia takich nieruchomości, dlatego należy bardzo ostrożnie podchodzić do estymacji wysokości odszkodowania należnego osobom pozbawianym prawa własności na podstawie innych nieruchomości zbywanych na rzecz jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na powyższą decyzję Prezydent [...] podniósł, iż została ona wydana z naruszeniem norm prawa materialnego, w szczególności art. 134, art. 151 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego nie zastosowanie oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm.). Na wstępie strona skarżąca wyjaśniła, iż zamiarem jej, objętym treścią odwołania od decyzji organu I instancji, nie było dokonanie wyboru nieruchomości podobnych (jak to ocenił organ odwoławczy w ślad za wyjaśnieniami rzeczoznawcy), lecz wykazanie, że wbrew twierdzeniom rzeczoznawcy, rynek nieruchomości drogowych istniał i nadal istnieje, a także udowodnienie, że rynek ten jest kształtowany nie tylko przez zarządzającego drogami, jako nabywcy tych nieruchomości ale również przez osoby fizyczne. Ocena przedłożonych dowodów i potraktowanie ich wyłącznie jako nieruchomości porównawczych, jest w ocenie skarżącej niezrozumiała, ponieważ w dotychczas rozpatrywanych sprawach organ uznawał przedłożone dowody (kopie tych samych umów sprzedaży) i na ich podstawie uznawał zasadność przedstawionych zarzutów oraz udowodnienie faktów. Taka niejednolita ocena dowodów nie odpowiada standardom rzetelnej procedury, gdyż przekracza granice zasady swobodnej oceny dowodów, godzi także zasadzie prawdy obiektywnej oraz zasadzie pogłębiania zaufania. Strona skarżąca podniosła, iż organ odwoławczy, uznając, że ceny transakcji dotyczących nieruchomości zajętych pod drogi publiczne nie spełniają warunków definicji wartości rynkowej, błędnie przyjął, że umowy te są zawierane pod groźbą wywłaszczenia. Ten tryb zarezerwowany jest bowiem wyłączenie do nabywania nieruchomości, na których dopiero ma być realizowany cel publiczny. W ocenie strony skarżącej jako niezgodne z prawem należy uznać, bezkrytyczne przyjęcie przez organ stanowiska rzeczoznawcy o sporadyczności zawartych transakcji, ponieważ podjęcie dodatkowych czynności wyjaśniających pozwoliłoby organowi orzekającemu na ustalenie, że w 2007 r. Gmina [...] zawarła [...] umów dotyczących nieruchomości zajętych pod istniejące drogi publiczne, w 2008 r. - [...] umów, a w 2009 r. zawarto już [...] takich transakcji. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu decyzji organu II instancji podniesiono, że Gmina [...] nie jest jedynym możliwym nabywcą tych nieruchomości, gdyż jak to wykazano w przedłożonym materiale dowodowym nabywcami nieruchomości zajętych pod drogi są również osoby fizyczne. Według strony skarżącej nie do przyjęcia jest stanowisko organu odwoławczego, że kupowane przez Gminę [...] nieruchomości nie mogą być uwzględnione w procesie wyceny ze względu na ich wyjątkowość, ograniczoną reprezentatywność rynku oraz niespełnienie zasadniczych warunków porównywalności, ponieważ zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie nieruchomości, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony (wyrok WSA w Bydgoszczy z 3 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 59/09). Ostatecznie strona skarżąca wskazała, że w sprawie brak jest podstaw do uznania, że określona wartość nieruchomości jest wartością rynkową, czyli zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami, najbardziej prawdopodobną jej ceną, możliwą do uzyskania na rynku przy uwzględnieniu jej rodzaju, położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia oraz aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami, a zaniechanie zebrania w sprawie pełnego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji zarówno w l jak i w II instancji, stanowi istotne naruszenie przepisów prawa materialnego oraz art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż zaskarżone orzeczenie zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Dodatkowo organ wskazał, iż organy administracyjne nigdy nie kwestionowały faktu, że istnieją na rynku nieruchomości transakcje gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne, jednakże czym innym jest, jak zaznaczył, istnienie pojedynczych transakcji dotyczących takich nieruchomości, a czym innym rynek takich nieruchomości. Fakt, że występują transakcje sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne nie oznacza, że mogą one stanowić bazę porównawczą dla nieruchomości wycenianej. Wobec czego z uwagi na sporadyczność tego typu transakcji i ograniczoną reprezentatywność rynku nie można było dokonać wyceny w oparciu o inne podobne nieruchomości drogowe. Organ podkreślił również, że transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne nie można z reguły postrzegać jako transakcji rynkowych oraz, że kwota uzyskana przez osoby wywłaszczone z prawa własności w większości przypadków nie ma charakteru ceny, a jedynie odszkodowania. W przypadku nieruchomości wydzielonych na cele drogowe, zwykle nie zachodzą warunki określone w tym przepisie, zwłaszcza nie ma miejsca eksponowanie nieruchomości na rynku, strona nie ma możliwości wyboru kontrahenta, a ponadto nie można tu mówić o równorzędnej pozycji stron transakcji. Wojewoda przyznał, iż wśród cen uzyskiwanych przy transakcjach dotyczących gruntów pod planowane drogi i rozwiązania komunikacyjne można dostrzec transakcje o charakterze rynkowym, jednakże są to sytuacje rzadkie i często właściwości działek kupowanych w tym trybie znacznie różnią się od cech działek, które zostały zajęte z mocy prawa i są następnie wyceniane przez rzeczoznawców. Zdaniem organu za koniecznością odstąpienia od dokonania wyceny nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi publiczne zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. przemawia także § 5 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, który wskazuje, że źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. W ocenie organu ustalenie odszkodowania czy ceny za nieruchomości przeznaczone pod budowę dróg zwykle przebiega w szczególnych warunkach m.in. z uwagi na wskazaną wyżej nierówną pozycję stron negocjujących warunki przejęcia takich nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszej sprawy jest weryfikacja rozstrzygnięć właściwych organów administracji publicznej pod względem legalności, w zakresie ustalenia odszkodowania dla J. K. i M. W. z tytułu nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. przez Skarb Państwa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, stosownie do postanowień art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z artykułem 73 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Stosownie do cytowanego przepisu warunkiem przyznania odszkodowania jest przejście własności gruntów, które były już zajęte pod drogi publiczne i pozostawały we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Wskazanie, że uwłaszczeniu podlegają nieruchomości o określonym stanie faktycznym tj. już zajęte pod drogi publiczne oznacza, że chodzi o takie nieruchomości, co do których właściciel jeszcze przed uwłaszczeniem, ze względu na publiczną dostępność drogi, miał ograniczoną swobodę dysponowania. Przyznawane odszkodowanie jest tym samym jedynie rekompensatą za utratę prawa własności, a nie rekompensatą za uprzednie ograniczenie byłego właściciela w swobodzie dysponowania gruntem. Ma to decydujące znaczenie dla ustalania wysokości odszkodowania, gdyż punktem odniesienia nie będzie wartość nieruchomości wolnej od jakichkolwiek obciążeń, lecz nieruchomość ograniczona we władaniu nią przez określone podmioty. W przekonaniu Sądu taka interpretacja pozostaje w zgodzie z art. 21 Konstytucji RP. Jak bowiem zauważył już Trybunał Konstytucyjny – ust. 2 artykułu 21 Konstytucji uzależnia dopuszczalność wywłaszczenia od spełnienia przesłanki "słusznego odszkodowania", które to pojęcie nie zostało w Konstytucji sprecyzowane. Utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje, że "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który jest bardziej elastyczny. Należy zatem przyjąć, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. (por. część III pkt 3 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, opubl. w OTK-A z 2004r., Nr 7 poz. 66 oraz w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 121570). Zgodzić się należy z poglądem Trybunału, wyrażonym we wskazanym wyroku, że "w sprawie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na drogi publiczne (w tej konkretnej sytuacji faktycznej i prawnej) zaistniały wystarczające przesłanki na rzecz odejścia od pełnej ekwiwalentności odszkodowania. Zakwestionowana regulacja była bowiem aktem jednorazowym i miała na celu uporządkowanie stanu prawnego dróg, co do których - z różnych przyczyn - od około 50 lat stan faktyczny nie pokrywał się ze stanem prawnym. Nadto niezależnie od powyższych racji należy stwierdzić, że uprawnione podmioty (wywłaszczeni) miały możliwość dochodzenia swoich praw, czego jednak w odpowiednim czasie nie czyniły. Na mocy art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających zasady i tryb ustalania i wypłacania odszkodowania podlegają regułom określonym w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Zgodnie z art. 134 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się poprzez wycenę nieruchomości (art. 150 ust. pkt 1 u.g.n). Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu (ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 150 ust. 5 u.g.n. określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V. Definicja wartości rynkowej zawarta w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. wskazuje, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Zgodnie zaś z art. 73 ust. 5 Przepisów wprowadzających podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego pod drogi publiczne zawiera ww. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Określa ono m.in. kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia), a dopiero w przypadku braku takich celów, zezwalają na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Dopiero zatem po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 cytowanego rozporządzenia. W kontrolowanej sprawie Wojewoda (w ślad za opinią biegłej) odwołując się do treści § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości oraz art. 151 u.g.n. zastosował dwutorową argumentację: z jednej strony, w oparciu o dane z lokalnego rynku twierdzi, że ze względu na niewielką ilość transakcji nie można stworzyć zbioru nieruchomości podobnych (o określonej wskutek transakcji wartości), na podstawie którego możliwa byłaby wycena przedmiotowej nieruchomości; z drugiej strony – Wojewoda w istocie odmawia możliwości uznania takowych transakcji za transakcje rynkowe, wobec braku spełnienia przesłanek z art. 151 ust. 1 u.g.n. tj. braku możliwości wyeksponowania nieruchomości na rynku i braku swobody wyboru kontrahenta, a nadto ze względu na to, że § 36 ust. 1 rozporządzenia nie daje możliwości wyceny nieruchomości w zgodzie z zasadą korzyści określoną w art. 134 ust.3 i 4 u.g.n. Przyjęcie takiej oceny charakteru umów cywilnoprawnych, których przedmiotem są grunty zajęte pod drogi publiczne prowadzi w efekcie do uznania, że przepis § 36 ust.1 rozporządzenia jest przepisem martwym już od chwili jego ustanowienia. Tymczasem, jak wyżej zwrócił Sąd uwagę – wykładnia art. 73 Przepisów wprowadzających w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że ustalenie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne nie ma na celu zwrócenie byłemu właścicielowi równowartości nieruchomości nieobciążonej. "Słusznym odszkodowaniem" jest w tym wypadku równowartość nieruchomości obciążonej i to obciążonej w szczególny sposób – poprzez zajęcie pod drogę publiczną. Narzuca to tym samym konieczność poszukiwanie transakcji dotyczących nieruchomości porównywalnych tj. obarczonych takim właśnie ograniczeniem, a co za tym idzie – transakcji, w których swoboda sprzedającego ograniczała się do decyzji, iż podejmie negocjacje z jedynym możliwym nabywcą (a nie zda się na decyzję administracyjną) i spróbuje uzyskać najkorzystniejszą – w jego mniemaniu – cenę. Możliwe są przy tym sytuacje, iż w drodze takich transakcji nabywane były nieruchomości zajęte pod drogi publiczne nie tylko w sytuacji opisanej w art. 73 ust.1 Przepisów wprowadzających, (tj. kiedy zajęcie nastąpiło przed 1 stycznia 1998 r.) ale nieruchomości które zostały zajęte pod drogi publiczne w późniejszym okresie np. w wyniku zwykłego błędu podmiotu budującego drogę publiczną. Należy też zwrócić uwagę, że art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (wprowadzony art. 52 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa; Dz. U. Nr 106, poz. 668) stanowiący, iż drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1), a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2) – nie stanowi materialnoprawnej podstawy "uwłaszczenia" wskazanych w tym przepisie podmiotów (Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego) na gruntach stanowiących drogę publiczną. Określa on dominium wskazanych podmiotów w odniesieniu do dróg publicznych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 87/08; opubl. w Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, a nie stanowiące własności ww. podmiotów mogą zatem podlegać obrotowi. Istniała (i nadal istnieje) także możliwość zawierania transakcji dotyczących nieruchomości zajętych pod drogi, o których mowa w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, pomiędzy osobami fizycznymi, które działają w zaufaniu do ksiąg wieczystych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1319/04, niepubl.). W przypadku takiej transakcji niewątpliwie spełnia ona wymogi transakcji rynkowej, o której mowa w art. 151 ust.1 u.g.n. Błędny – bo niezgodny z powyższą interpretacją – pogląd prawny Wojewody odnośnie możliwości dokonania analizy porównywalnych transakcji dotyczących nieruchomości zajętych pod drogi publiczne skutkował błędną oceną opinii biegłego. Stwierdzić należy, iż operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy, nie spełnia wymogów określonych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zdaniem Sądu rzeczoznawca majątkowy nie uzasadnił bowiem dostatecznie konieczności odstąpienia od zasad szacowania nieruchomości określonej w § 36 ust. 1 rozporządzenia i dokonania oszacowania na podstawie § 36 ust. 2 rozporządzenia. Wprawdzie w przedmiotowym operacie szacunkowym znalazło się stwierdzenie, że na podstawie badania segmentu rynku nieruchomości nie znaleziono transakcji sprzedaży podobnych nieruchomości do wycenianej, dlatego też określono wartość nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, jednakże, rzeczoznawca majątkowy nie wskazała, że na rynku lokalnym w badanym przedziale czasowym nie przeprowadzono transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi, przez co nie mogła wycenić tej nieruchomości stosownie do § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia. Brak takiego założenia powoduje, iż dokonana wycena jest wadliwa, w szczególności w kontekście bezspornego pomiędzy stronami faktu, że na terenie Gminy [...] na przestrzeni ostatnich dwóch lat wielokrotnie dochodziło do cywilnoprawnych umów sprzedaży gruntów zajętych pod drogi. W decyzji organu l instancji brak jest jakiegokolwiek odniesienia to tej okoliczności, co - jak słusznie zauważyła strona skarżąca - miało istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w postępowaniu odwoławczym, organ wziął po uwagę opinie rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] kwietnia 2009 r., sporządzoną na potrzeby innej sprawy, z której wynika, że takie transakcje na terenie miasta były dokonywane, jednakże nie zostały wykorzystane do wyceny podejściem porównawczym z uwagi na ich sporadyczność, ograniczona reprezentatywność rynku i niespełnianie zasadniczych warunków porównywalności z działką wycenianą. Podnieść należy w tym miejscu, że obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy było w pierwszej kolejności dokonanie dogłębnej analizy sektora rynku nieruchomości obejmującego grunty zajęte pod drogi publiczne w celu wyodrębnienia z niego zbioru nieruchomości podobnych. Dopiero ustalenie, że rynek nieruchomości nie odnotował dostatecznej liczby umów cywilnoprawnych z zakresu przeniesienia własności gruntów zajętych pod drogi publiczne umożliwiało biegłej rezygnację z zawartej w § 36 ust. 1 rozporządzenia reguły określania wartości wycenianej działki. Operat szacunkowy jest dokumentem, któremu przepisy procedury administracyjnej dają pełny walor dowodowy. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu od własnego ustalenia, jaką należność tytułem odszkodowania powinna wypłacić gmina, która przejęła grunty pod drogę. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ obowiązany jest bowiem zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący. Dokonana przez Wojewodę ocena materiału dowodowego tego warunku nie spełnia, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez możliwość odmiennej – bo opartej na innym materiale porównawczym – wyceny przedmiotowej nieruchomości. Prawidłowa weryfikacja i ocena dowodu wymaga wnikliwej analizy merytorycznej. Obowiązujące przepisy nie zwalniają organu od samodzielnego ustalenia odszkodowania. Wyniki analizy rynku w celu określenia wartości rynkowej gruntu dokonane przez uprawnione do tego podmioty stanowią dopiero podstawę do ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ograniczył się do analizy jedynie tych aktów notarialnych, które strona skarżąca przedłożyła jako przykładowe dowody istnienia rynku nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Taki kierunek rozumowania nie zasługuje na aprobatę. Postępowanie administracyjne nie ma charakteru kontradyktoryjnego, a stanowisko organu idzie właśnie w tym kierunku, łamiąc obowiązujące reguły postępowania. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien stosując dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów, zebrać i rozpatrzyć w sposób wyczerpujący cały dostępny materiał dowodowy. Z podanych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy oraz do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 138 § 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu l instancji. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 plik 1 lit. a i c i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.