II SA/Bd 876/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie WSA: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2008r. sprawy ze skargi Firmy A S.A. w G. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2007r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony postanawia odrzucić skargę II SA/Bd 876/07 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. Wojewoda Kujawsko - Pomorski odmówił dopuszczenia firmy A. S.A. z siedzibą w G. w charakterze strony do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie autostrady [...] na odcinku N.M. - C. Wojewoda wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 1997 r. nr [...] Minister Transportu i Gospodarki Morskiej udzielił Spółce koncesji na budowę i eksploatację autostrady [...] na odcinku G. (węzeł P.G.) - T. (węzeł C.). Jednakże w dniu [...] stycznia 2007 r. Minister Transportu stwierdził wygaśnięcie ww. koncesji (tj. decyzji z dnia [...] sierpnia 1997 r.) i utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]. Zdaniem Wojewody twierdzenie Spółki, że posiada przymiot strony postępowania, ponieważ decyzja z dnia [...] marca 2007 r. nie ma waloru prawomocności ze względu na jej zaskarżenie przez Spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - jest błędne. Kodeks postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.; tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwana "k.p.a."), z wyjątkiem art. 269, nie mówi o "prawomocności decyzji", a jedynie o "decyzji ostatecznej". Decyzja z dnia [...] marca 2007 r., pomimo jej zaskarżenia, jest decyzją ostateczną i z tego względu nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, wiążąc organ. W opinii Wojewody interes prawny Spółki nie może także wynikać z umowy z dnia [...] sierpnia 2004 r., zmienionej [...] lipca 2005 r., której stronami są Spółka i Skarb Państwa. Umowa ta dotyczy budowy i eksploatacji I etapu odcinka autostrady tj. G. - N.M.. Odnośnie II etapu (N.M. - C.) zapisy umowy stanowią jedynie deklarację intencji, nie są oświadczeniem woli dotyczącym budowy i eksploatacji tego odcinka. W skardze do sądu administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie postanowienia Wojewody. Zdaniem skarżącej koncesja na budowę autostrady, będąca źródłem jej interesu prawnego, nie wygasła, gdyż decyzja z dnia [...] marca 2007 r., stwierdzająca wygaśnięcie koncesji, nie jest prawomocna - została zaskarżona do sądu administracyjnego, a postępowanie sądowo - administracyjne w tej sprawie nie zostało jeszcze zakończone. Kwestia zgodności z prawem decyzji z dnia [...] marca 2007 r., a zatem dalszego obowiązywania koncesji na odcinku N.M. - C., pozostaje tym samym nie rozstrzygnięta. Skarżąca zwróciła przy tym uwagę na poglądy doktryny, zgodnie z którymi istnieje podział decyzji administracyjnych na prawomocne i nieprawomocne. Skarżąca wskazała, iż Wojewoda odmawia Spółce przymiotu strony z powołaniem się na decyzję o wygaśnięciu koncesji, dokonując jednocześnie samodzielnej oceny stanu prawnego będącego podstawą jej wydania, co prowadzi go do wniosku sprzecznego z istotą tej decyzji. Minister stwierdził wygaśnięcie koncesji uznając, iż została ona zastąpiona przez umowę z dnia [...] sierpnia 2004 r., zmienioną [...] lipca 2005 r., odnosząca się także do etapu II budowy autostrady. Natomiast Wojewoda doszedł do odmiennego wniosku, tj. że wspomniana umowa w odniesieniu do etapu II stanowi jedynie list intencyjny, nie tworząc dla Spółki żadnych uprawnień. Gdyby tak było - nie istniałyby przesłanki wymienione w art. 72 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej, na podstawie którego Minister stwierdził wygaśnięcie koncesji. Według Spółki - przyjmując stanowisko Ministra co do treści ww. umowy, nawet gdyby decyzja w przedmiocie wygaśnięcia koncesji została utrzymana w mocy, to i tak skarżąca nie byłaby pozbawiona interesu prawnego, gdyż wynikałby on nie z koncesji, ale z zapisów umowy. Skarżąca zwróciła uwagę, iż zgłosiła się do przedmiotowego postępowania administracyjnego w charakterze strony, powołując się na posiadaną koncesję, dnia [...] marca 2007 r. Tymczasem decyzja Ministra Transportu o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez Spółkę decyzji o wygaśnięciu koncesji, została wydana w dniu [...] marca 2007 r. Tym samym w momencie przystąpienia do postępowania decyzja Ministra nie była ostateczna i nie podlegała wykonaniu. Spółka zarzuciła także Wojewodzie naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez brak zwrócenia się do niej o jakiekolwiek wyjaśnienia odnośnie sytuacji Spółki, jako strony postępowania oraz art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej zapoznania się z "argumentami wnioskodawcy" postępowania, które zostały w postanowieniu uznane za słuszne, co uniemożliwiło skarżącej obronę jej praw. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Organ zaznaczył przy tym, że w dniu [...] września 2007 r. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. Podnoszone przez skarżącą zarzuty winny być rozpoznane w postępowaniu odwoławczym od tej decyzji. Decyzję zaskarżyła również Spółka. W piśmie procesowym skarżąca podtrzymała swoje twierdzenie, że jej interes prawny wynika z koncesji, wskazując, iż wyrokiem z dnia 3 października 2007 r. (sygn. akt VI SA/Wa 909/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Transportu z dnia [...] marca 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 15 stycznia 2007 r. W odpowiedzi na zgłoszony w toku rozprawy zarzut uczestnika postępowania - G., iż wskazany wyrok jest nieprawomocny i został zaskarżony - skarżąca zwróciła uwagę, że stosownie do jego treści, uchylone decyzje Ministra nie podlegają wykonaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej "p.p.s.a.") sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, jeżeli chodzi o postępowanie administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Cytowany przepis wyróżnia zatem trzy rodzaje rozstrzygnięć podlegających kontroli sądu: "postanowienia na które przysługuje zażalenie", postanowienia kończące postępowanie oraz postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Konstrukcja powyższego przepisu nawiązuje do podziału postanowień zawartego w art. 123 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem regułą jest, iż postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy. Skoro mowa jest o "toku" postępowania, to oczywiste jest, iż poza zakresem przytoczonego sformułowania są rozstrzygnięcia kończące postępowanie. Postanowienia kończące postępowanie i rozstrzygające sprawę, co do istoty stanowią zatem odrębną grupę postanowień, wymagającą - na drodze wyjątku - wyartykułowania woli ustawodawcy ("chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej"). Ten podział postanowień nie może być pomijany przy interpretacji i stosowaniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Należy wobec tego uznać, że zwrot "postanowienie kończące postępowanie", użyty w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., zarezerwowany jest wyłącznie dla tych postanowień, które rzeczywiście kończą postępowanie (np. stwierdzających niedopuszczalność odwołania), a nie tylko rozstrzygają określone kwestie, jakie wynikają z jego toku (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 352/05, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 197527). Możliwość wydania takiego postanowienia, jak wyżej wskazano, powinna być przewidziana wyraźnie w przepisie Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle powyższego nie można przyjąć, iż postanowieniem kończącym postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. jest postanowienie rozstrzygające, czy dany podmiot ma prawa strony w postępowaniu, które toczy się z wniosku innego podmiotu. Tego typu postanowienie, jako "kończące" postępowanie (choćby tylko z punktu widzenia podmiotu ubiegającego się o przymiot strony) nie zostało, bowiem przewidziane żadnym wyraźnym przepisem k.p.a. Kontrolowanie tego typu rozstrzygnięć leży poza właściwością sądu administracyjnego (odmiennie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2645/01, Lex nr 82821). Należy przy tym zauważyć, że brak możliwości bezpośredniego zaskarżenia wskazanego rodzaju rozstrzygnięcia nie powoduje, iż podmiot ubiegający się o uznanie za stronę postępowania pozbawiony jest możliwości ochrony swoich praw, a rozstrzygnięcia organu administracji, co do tej kwestii pozostają poza jakąkolwiek kontrolą sądu administracyjnego. Brak uznania danego podmiotu za stronę - chociaż nie wymaga podjęcia odrębnego aktu - to wymaga, aby w postępowaniu, a zwłaszcza w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ uzasadnił, w oparciu o jakie przesłanki materialnoprawne lub prawne podstawy uznaje, lub nie, dany podmiot za stronę (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 3153/01, Lex nr 81712). Brak udziału strony w postępowaniu przed organem I instancji nie pozbawia jej przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym. Strona pozbawiona, chociażby z przyczyn niezawinionych przez organ, udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym może szukać ochrony swych praw za pomocą dwóch środków - odwołania lub wniosku o wznowienie postępowania (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2258/98, Lex nr 46472). Rozstrzygnięcia organów administracji wydane w wyniku postępowania odwoławczego lub o wznowienie podlegają zaś kognicji sądów administracyjnych. W przedmiotowej sprawie skarżąca Spółka wniosła skargę na postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające jej przymiotu strony w postępowaniu wszczętym przez inny podmiot. Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że w świetle przepisów k.p.a. - nie jest to postanowienie wydane w toku postępowania, na które przysługuje zażalenie ani też przewidziane przez k.p.a. postanowienie kończące postępowanie bądź rozstrzygające sprawę co do istoty. Wobec tego, stosownie do art. 58 §1 pkt 1 p.p.s.a. skargę, jako wniesioną w sprawie, która nie należy do określonej w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. właściwości sądu administracyjnego, należało odrzucić.