II SA/Bd 876/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Jarzembski(spr.) Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant asystent sędziego Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Spółki A w W. na uchwałę Rady Powiatu Grudziądzkiego z dnia 26 września 2012 r. nr XIII/33/2012 w przedmiocie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Spółka A z siedzibą w W. - po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa -przed upływem 30 dni od otrzymania uchwały o odmowie uwzględnienia wezwania - złożyła skargę na uchwałę Rady Powiatu Grudziądzkiego z 26 września 2012 r. nr XIII/33/2012 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w części dotyczącej § 3, zarzucając naruszenie art. 32 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, polegające na naruszeniu konstytucyjnej zasady równego traktowania podmiotów przez władze publiczne oraz art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych polegające na nieuzasadnionym zróżnicowaniu stawek opłat i domagała się stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przypisanych. Wg skarżącej niewłaściwe rozważono przesłanki o których mowa w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych; ustalając wysokość opłat dowolnie i dyskryminując podmioty zaspokajające potrzeby wspólnoty lokalowej. Zarówno infrastruktura wodociągowa i kanalizacyjna, jak i gazowa, są urządzeniami podobnymi konstrukcyjnie (rury); wykonane są z tego samego materiału -polietylenu i służą zaspokajaniu potrzeb publicznych, o których mowa w art. 6 pkt 2 - 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto sam normodawca w sposób podobny traktuje ww. urządzenia, co wynika z § 140 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, gdzie wskazuje się, jakie urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą nie mogą naruszać elementów technicznych drogi. Wśród tych urządzeń wymienia się linie elektroenergetyczne oraz telekomunikacyjne, przewody kanalizacyjne oraz gazowe i wodociągi oraz urządzenia wodnych melioracji. Przyjęta przez organ interpretacja ww. art. 40 ust. 9 pkt 5 rozróżniające omawiane sieci nie ma oparcia w prawie. Rada odpowiadając na skargę wniosła o jej oddalenie bowiem nie naruszono powszechnie obowiązujących przepisów. Rada może uchwalić stawki za zajęcie pasa drogowego w wartości określonej przez przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, nie mogłaby natomiast wprowadzić zwolnienia z ponoszenia tych opłat i wprowadzić innego niż przewidziany wyraźnie w ustawie sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z art. 40 ust. 9 ww. ustawy o drogach publicznych nie ma obowiązku uwzględniania wszystkich kryteriów określonych w tym przepisie, który określa jedynie kryteria według których można różnicować stawki opłat, jeżeli rada uzna, iż takie zróżnicowanie jest konieczne. Uchwała nie zawiera różnicowania opłat ze względu na podmiot, który zajął pas drogowy, wprowadza jedynie ulgę w wysokości 50 % w przypadku umieszczania w pasie drogowym urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, która ma charakter powszechny i nie preferuje określonego dostawcy usług wodociągowych i kanalizacyjnych. Ulga ma charakter przedmiotowy, i nie zwalnia żadnego podmiotu od obowiązku poniesienia opłaty. Art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych nie nakłada również obowiązku ustalenia tylko jednej stawki opłaty, która może być różnicowana wg zamkniętego katalogu określonego w ust. 9. Stawki muszą być dostosowane do stopnia uciążliwości zajęcia pasa drogowego dla ruchu drogowego. Nie ma zatem przeszkód, by ustalać stawki preferencyjne dla określonych urządzeń lub obiektów budowlanych. Nie naruszono więc art. 32 Konstytucji ant też ust. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, która jest aktem równego rzędu w stosunku do ustawy o drogach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie zaś z przepisem 147 § 1 tej ustawy, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z akt w niniejszej sprawie natomiast wynika, że strona skarżąca skutecznie wyczerpała tryb wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem wniesienie skargi zostało poprzedzone stosownym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a następnie zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. zachowała termin do wniesienia skargi. W rozpoznawanej sprawie skarżąca posiadała legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę, albowiem zgodnie z ustawą z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym powoływała się na naruszenie jej interesu prawnego wskazując, że zgodę na zajęcie pasa drogowego wydaje zarządca drogi, a spółka ponosi z tego tytułu stosowne opłaty, których wysokość ustalona została zaskarżoną uchwałą a zatem jej sytuacja prawna jest powiązana z zaskarżoną uchwałą. Stosownie do przepisu art. 40 ust. 1 - 3 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zezwolenie to dotyczy: prowadzenia robót w pasie drogowym, umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Według art. 40 ust. 3 tej ustawy za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Zgodnie zaś z treścią ust. 8 art. 40 ustawy o drogach publicznych organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Natomiast po myśli ust. 9 tego artykułu, przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; rodzaj zajęcia pasa drogowego; rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Oznacza to, że rada ustalając stawki opłat z uwagi na treść art. 40 ust. 9 ustawy nie może brać pod uwagę jakichkolwiek innych czynników niż te, które zostały wymienione w tym przepisie. Zróżnicowanie wysokości stawek może nastąpić zatem tylko i wyłącznie w oparciu o kryteria wymienione w art. 40 ust. 9 ustawy. Brak natomiast zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, iż Rada w każdym przypadku ma obowiązek uwzględnienia wszystkich kryteriów określonych w powołanym przepisie. W ocenie Sądu przywoływany przepis art. 40 ust. 9 pkt 1 ustawy o drogach publicznych przesądza o możliwości funkcjonowania opłat w różnej wysokości i nie ma dyskryminującego charakteru w świetle art. 32 Konstytucji RP (vide także: wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2008 r., sygn. GSK 151/08). W ocenie Sądu ustawodawca w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych upoważnił radę do określania wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego, zaś celem tego było zapewnienie gminie realnych dochodów z tych opłat celu niewątpliwie zapewnienia możliwości realizacji. W zaskarżonej uchwale Rada Powiatu Grudziądzkiego zróżnicowała stawki opłat za zajęcie pasa drogowego według kryteriów określonych w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, nie naruszając przepisów obowiązującego prawa; w szczególności nie naruszając - nie tylko przepisów ustawy z 21 marca 19985 o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19 z późn. zm.), ale i nie naruszając Konstytucji czy przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Rada działała w granicach upoważnienia ustawowego. Zarzut, iż jest to stawka rażąco wysoka nie ma zaś charakteru natury prawnej lecz dotyczy jej interesu faktycznego, bowiem Rada jest upoważniona, do określenia wysokości stawek opłaty. Może to czynić, z uwzględnieniem możliwości różnicowania ich wysokości na podstawie art. 40 ust. 2 i 9 oraz w granicach maksymalnej wysokości wskazanej w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Należy podkreślić, że ustawodawca, delegując organom samorządu terytorialnego uprawnie do określenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego, ograniczył swobodę realizacji tegoż uprawnienia jedynie poprzez określenie maksymalnej wysokości stawek tej opłaty. Przepis art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych określa bowiem maksymalne wysokości, których wysokość stawki opłaty ustalonej przez Radę za zajęcie pasa drogowego nie może przekroczyć. Oznacza to, że gdyby określenie stawki opłaty w uchwale nastąpiłyby z przekroczeniem ustawowych kwot to wówczas stanowiłoby to naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych. Również zupełnie zwolnienie od opłaty byłoby naruszeniem prawa. Ustalając stawki opłat za zajęcie 1m2 pasa drogowego na zasadzie art. 40 ust. 8 i 9 ustawy o drogach publicznych i przyjmując preferencje dla np. urządzeń inwestycji celu publicznego, nie musi tych preferencji stosować wobec wszystkich tego rodzaju urządzeń, bowiem inwestycje celu publicznego stanowią tylko wspólny mianownik różnych urządzeń, o których mowa w art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych (vide: wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. II GSK 548/11). Wyszczególnienie w ramach inwestycji celu publicznego określonych urządzeń i przyporządkowanie im stawki maksymalnej nie stanowi o naruszeniu zasady równego traktowania podmiotów, do których te urządzenia należą. Za możliwością różnicowania wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego przemawia także brak wyraźnego przepisu w ustawie o drogach publicznych, który zawierałby taki zakaz, a przepis art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych dopuszcza możliwość wprowadzenia preferencji. W przedmiotowej sprawie preferencja ta, wbrew twierdzeniu strony nie ma charakteru dyskryminującego i nie narusza zasady równości. Chybione są więc zarzuty naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, czy powoływanie się na treść § 140 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) zawierającego przepisy wykonawcze do ustawy o drogach publicznych. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa orzekł jak w sentencji wyroku, nie podzielając z przyczyn opisanych w niniejszym uzasadnieniu stanowiska wyrażonego w wyroku przywołanym przez skarżącą.