II SA/Bd 878/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 r. sprawy ze skargi L. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz L. C. kwotę 647 (sześćset czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Wójta Gminy W. N. z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] dokonano rozgraniczenia nieruchomości położonej w obrębie W. N. gm. W. N., oznaczonej geodezyjnie numerem działki [...], stanowiącej własność Gminy W. N. (KW.[...] ) z gruntami graniczącymi z tą nieruchomością: działką nr [...] położoną w W. N., stanowiącą własność J. B. KW [...] i działką nr [...], położoną w W. N., stanowiącą własność G. G. [...]. P. z dnia [...] lutego 2017 r. L. C. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji zarzucając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 29 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.), art. 140 w zw. z art. 143 kodeksu cywilnego, a także art. 7, art. 8 i art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego, a więc wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem wnioskodawczyni, organ celowo ustalił tylko część granic, by w kolejnych postępowaniach rozgraniczeniowych powoływać się na te ostateczne decyzje i żądać ustalenia przebiegu reszty granic w oparciu o rozgraniczenie z 2014 r. W ocenie wnioskodawczyni w niniejszej sprawie zachodziła konieczność ustalenia wszystkich granic, w jednym postępowaniu albowiem żadna z tych granic nie była ustalona. W konsekwencji wydania w/w decyzji Wójta Gminy W. N. z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie rozgraniczenia działki [...] doszło do istotnego przesunięcia wschodniej granicy działki [...] w stronę zachodnią. W istocie doszło do ingerencji w prawo własności właścicieli działek graniczących z działkami 62/1 i 62/2 od strony zachodniej. Tylko całościowe ustalenie przebiegu wszystkich granic działki nr [...] pozwalałoby na ustalenie ich prawidłowego przebiegu, co niepodważalnie jest celem postępowania rozgraniczeniowego, zgodnie z przepisami prawa geodezyjnego i kartograficznego. We wniosku o stwierdzenie nieważności zawarto również zarzuty dotyczące naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 8 i 9 k.p.a., które miało wpływ wynik sprawy. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 28, art. 61 a, art. 157 § 3 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 kpa (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. N. z dnia [...] stycznia 2014 r. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, na użytek postępowania nadzorczego nie dają własnej definicji strony, a zatem uprawnionym do inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Treścią pojęcia strony będzie publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie jednostce przez przepis prawa, konkretnej korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok SN z dnia 11 kwietnia 1991 r., sygn. akt ARN 13/91, publ. LEX nr 528414). Organ wskazał, że przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne nie zawierają definicji strony, sformułowanej na potrzeby tego aktu prawnego. Oznacza to, że ocena czy wniosek pochodzi od strony, dokonywana powinna być przez pryzmat przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 28 i 157 § 2 k.p.a. Odnosząc te uwagi do sprawy zakończonej wskazaną decyzją Wójta [...], L. C., z uwagi na brak interesu prawnego nie może być uznana za stronę postępowania, uprawnioną do inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2014 r., znak: [...]. Decyzją tą organ I instancji dokonał rozgraniczenia działki nr [...] z działkami nr [...], z których żadna nie jest przedmiotem własności (współwłasności) wnioskodawczyni. Rozgraniczenie, które dokonane zostało w/w decyzją w żaden sposób nie wpływa na treść prawa własności w odniesieniu do działek, których właścicielką jest wnioskodawczyni, jak również w żaden sposób nie determinuje przebiegu granicy między tymi działkami. W szczególności należy wskazać, że na przebieg granicy między działkami nie będą miały przepisy ustawy o drogach publicznych, określające minimalną szerokość poszczególnych kategorii dróg, gdyż wyłączną podstawę rozgraniczenia stanowić mogą przepisy rozdziału 6 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Nie zgadzając się z wydanym postanowieniem, wnioskodawczyni złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że ustalono jedynie granicę działki [...], z działkami 63 i 66/1, w konsekwencji czego działka nr [...], dla jej celowego wykorzystania jako drogi, musi być faktycznie poszerzona o część działki nr [...]. Przed rozgraniczeniem w 2014 r., działka [...] nigdy nie była użytkowana jako droga, gdyż działki [...] i 66/1 graniczyły ze sobą bezpośrednio. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze T. utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie. Organ w nowym składzie orzekającym podzielił stanowisko, że wnioskodawczyni nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczeniowej, gdyż nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu. Zgodnie z przepisem art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu swój interes prawny lub obowiązek. Aby zatem posiadać przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, wnioskodawczyni winna była wykazać, że ma interes prawny, wynikający z przysługującego jej prawa własności w powiązaniu z przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji, której stwierdzenia nieważności żąda. Przedmiotem decyzji Wójta Gminy W. N. było częściowe rozgraniczenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], z niektórymi nieruchomościami, tj. z działkami o numerach [...] Przeprowadzenie rozgraniczenia jedynie w stosunku do niektórych granic nieruchomości jest dopuszczalne na gruncie art. 29 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. Wnioskodawczyni nie jest właścicielką (współwłaścicielką) żadnej z nieruchomości, które były przedmiotem rozgraniczenia. Jest współwłaścicielką działek nr [...], sąsiadujących odpowiednio z działkami 62/1 i 66 /1. Skoro więc przedmiotem rozgraniczenia jest jedna działka, z którą druga działka ma sporne granice to ustalenie przebiegu tych granic w postępowaniu nie może wpłynąć na przebieg granicy pomiędzy w/w działkami a działkami będącymi własnością wnioskodawczyni. Wnioskodawczyni miałaby interes prawny gdyby rozgraniczenie dotyczyło działki, której jest właścicielką. W sposób oczywisty wpływałoby to na jej prawo własności, zatem interes prawny, a przez to przymiot strony, wynikałby z art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady życia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. W przypadku natomiast gdy rozgraniczenie nie może wpłynąć na przebieg granicy nieruchomości wnioskodawczyni, Kolegium nie dostrzega jaki interes prawny a nawet faktyczny, mogłaby mieć wnioskodawczyni w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczającej inne nieruchomości. Jeżeli wnioskodawczyni uważa, że jest stroną postępowania w sprawie o rozgraniczenie działki nr [...] z działkami nr [...] i w sposób przez siebie niezawiniony nie brała udziału w tym postępowaniu, winna wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (czyli żądanie wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten ustanawia zatem dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: 1) gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną (przyczyna o charakterze podmiotowym), 2) jeżeli z "jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte" (przyczyna o charakterze przedmiotowym). Każda z tych przyczyn uniemożliwia w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w procesowej formie decyzji administracyjnej. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, jednakże w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jako "uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania należy traktować takie sytuacje, które w sposób oczywisty, proceduralno – prawny stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania. Winny to być takie okoliczności, które już na wstępnym etapie przesądzają, że postępowanie nie mogłoby zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej. Takimi uzasadnionymi przyczynami są sytuacje, np. gdy bez głębszych dociekań widoczne jest, że wniosek nie pochodzi od strony, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło już rozstrzygnięcie, gdy sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ w drodze decyzji administracyjnej – ma charakter cywilnoprawny, czy też gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Należy podkreślić, że tylko oczywisty brak przymiotu strony, stanowi podstawę odmowy wszczęcia postępowania. Według art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, to wartość ochrony praw jednostki określona przepisami prawa materialnego, jak i w ograniczonym zakresie przepisami prawa procesowego. Ustanowiona w art. 61a § 1 K.p.a. przesłanka podmiotowa odmowy wszczęcia postępowania wiąże się więc z obowiązkiem organu zbadania, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny przyjmuje się (komentarz do art. 61a KPA Adamiak 2016, wyd. 14 Adamiak –Legalis), że jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawa do czynnego udziału. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. Na prawo do obrony składa się nie tylko prawo zaskarżenia, ale przede wszystkim prawo do wysłuchania. W razie, gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego. Organ administracji publicznej nie jest związany twierdzeniem jednostki co do podstaw wyprowadzenia interesu prawnego. Ocena zasadności żądania jednostki może być jednak dokonana wyłącznie w formach procesowych, których wynikiem może być stwierdzenie o bezprzedmiotowości żądania w formie decyzji o umorzeniu postępowania (komentarz do art. 61a KPA Adamiak 2016, wyd. 14 Adamiak –Legalis). Wprowadzona regulacja w art. 61a § 1 odmowy wszczęcia postępowania z powodu przesłanki podmiotowej nie może podważać wartości demokratycznego państwa prawnego. Do przyczyn, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania należy np. brak zdolności do czynności prawnych danego podmiotu, przypadek gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie Użyte przez ustawodawcę kategoryczne sformułowanie: "nie może być wszczęte" wskazuje, że określone w art. 61a § 1 k.p.a. przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli być oczywiste. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Nie zajmuje się natomiast analizą zasadności wniosku. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 332/12 - opubl. LEX nr 1216728). W zaskarżonym postanowieniu mimo, że w podstawie prawnej powołało art. 61a K.p.a., w uzasadnieniu rozstrzygnięcia dokonano oceny legitymacji do złożenia wniosku w oparciu o przepisy prawa materialnego stwierdzając, że w świetle analizowanych okoliczności faktycznych, nie ma podstaw uwzględnienia żądania, co wyrażono błędnie w formie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji. Tylko oczywisty brak interesu prawnego mógł stanowić przeszkodę do prowadzenia postępowania a taka sytuacja tu nie zachodziła zwłaszcza, że działka skarżącej 60/2 w punkcie położenia kamienia granicznego, dotykała dzielonych działek. Takie postępowanie, w ramach badania okoliczności stanowiących przeszkodę do wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a K.p.a. jest niedopuszczalne. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i je poprzedzające. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 647 zł, na którą składają się: uiszczony wpis od skargi, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika na podstawie § 14 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).