II SA/Bd 885/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA J. Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Elżbieta P. (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego K. C. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] lutego 2018 r. sprawy ze sprzeciwu A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. P. kwotę [...](dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. M. i D. M. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2017 r., [...], ustalającej środowiskowej uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarskiego na budynek inwentarski (kurnik) zlokalizowany na działce o nr ewid.[...] w miejscowości [...], gmina [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że organ I instancji nie rozważył tożsamości niniejszej sprawy ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2015r., [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na kurnik w ramach istniejącej fermy drobiu w miejscowości [...]. Wskazując, że w przypadku ustalenia przez organ I instancji, że postępowanie dotyczy tej samej materii, organ winien umorzyć postępowanie. Kolegium wskazało następnie, że w przypadku braku podstaw do umorzenia postępowania z uwagi na tożsamość spraw, organ I instancji winien rozważyć, czy objęte wnioskiem inwestora przedsięwzięcie nie zostało już zrealizowane oraz- w przypadku pozytywnej odpowiedzi- ustalić, czy możliwe jest w takiej sytuacji wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. SKO zwróciło w związku z tym uwagę, że budynek, który w świetle pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] 2014 r. miał pełnić funkcję gospodarczą, został już na etapie budowy wyposażony w urządzenia niezbędne do utrzymania inwentarza żywego (instalacje – linie podwieszane z urządzeniami do podawania paszy i wody, wentylator oraz sterownia), a podłoga pokryta jest ściółką. Dodatkowo z pisma inwestora z dnia [...]2016 r. wynika, że prace adaptacyjne związane ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego obiektu będą polegały wyłącznie na transporcie i usadowieniu słomy oraz brojlerów kurzych. W świetle powyższego, zdaniem Kolegium, organ I instancji powinien wyjaśnić, czy nie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku niezgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu budowlanym. Czy zmienił się sposób użytkowania obiektu, np. w zakresie warunków bezpieczeństwa pożarowego oraz warunków sanitarno-higienicznych w zakresie określonym w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Ponadto Kolegium zarzuciło organowi I instancji, że nie dokonał oceny zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] 1997 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] obejmującego tereny w [...] i [...]. Wójt ustalił wprawdzie, że teren objęty wnioskiem położony jest w jednostce strukturalnej miejscowego planu, oznaczonej symbolem A-123/2MR – teren zabudowy siedliskowej, jednakże, jak podniosło SKO, nie przedstawił wykładni pojęcia "zabudowa siedliskowa", w kontekście planowanej inwestycji. Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy A. P., zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 16 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że decyzja nr [...] z dnia [...] 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2015 r., [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na kurnik w ramach istniejącej fermy drobiu w miejscowości [...]", korzysta z powagi rzeczy osądzonej, podczas gdy decyzja taka, jako że nie skutkuje nabyciem prawa ani nie nakłada żadnego obowiązku na stronę z takiego przymiotu nie korzysta. Ponadto w ocenie wnoszącego sprzeciw doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 62 ust. 1, art. 71 ust. 1, art. 71 ust. 2, art. 72 ust. 1, art. 72 ust. 3, art. 73 ust. 1, art. 74 ust. 1, art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska orz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017, poz. 935) przez błędną ich wykładnię w wyniku przyjęcia, że do organu właściwego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, którego realizacja rozpoczęła się należy weryfikacja, czy spełnione są warunki art. 49 ust. 4a Prawa budowlanego i że, w takim przypadku, wydanie decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań może "mieć miejsce dopiero w stosunku do przedsięwzięcia podlegającego procedurom legalizacyjnym przed organami nadzoru budowlanego i w związku z podjętymi przez nie czynnościami poprzedzającymi wydanie decyzji, o których mowa w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego i po spełnieniu przesłanek z art. 49 ust. 4a tej ustawy", jak również "wymagane jest złożenie całkiem nowego wniosku, z którego wynikać będzie, że dotyczy on wydania decyzji środowiskowej dla zrealizowanej już zmiany sposobu użytkowania: budynku gospodarczego na budynek inwentarski – kurnik oraz, że w stosunku do tego obiektu jest prowadzonej postępowanie legalizacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, iż instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako "p.p.s.a.") ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3a p.p.s.a. (art. 64a-64e). W myśl art. 64a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Analiza przepisów rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, iż wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi. Podkreślić należy, że szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Wydanie decyzji określonej w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nie przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadniając wydanie decyzji kasacyjnej wskazało w pierwszym rzędzie, że organ I instancji nie zbadał, czy nie istnieje tożsamość niniejszej sprawy ze sprawą rozstrzygniętą ostateczną decyzją SKO z dnia [...] 2016 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2015r., [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na kurnik w ramach istniejącej fermy drobiu w miejscowości [...]". Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że brak dokonania przez organ I instancji powyższych ustaleń nie mógł stanowić przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej przez Kolegium, gdyż nie są to okoliczności wymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Kwestia tożsamości powyższych spraw niewątpliwie wymagała wyjaśnienia, bowiem ponowne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej wcześniej inną decyzją ostateczną byłoby obarczone wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Jednakże ustaleń tych mógł dokonać organ odwoławczy we własnym zakresie, sięgając po akta administracyjne sprawy zakończonej jego decyzją z dnia [...] 2016 r. i porównując czy zachodzi tożsamość spraw tj. czy w obu sprawach występują te same podmioty, dotyczą ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, okolicznością wskazującą na konieczność wydania decyzji kasacyjnej było także niezbadanie przez organ I instancji, czy objęte wnioskiem inwestora przedsięwzięcie nie zostało już zrealizowane oraz- w przypadku pozytywnej odpowiedzi-ustalenie, czy możliwe jest w takiej sytuacji wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie sposób zgodzić się z powyższym zarzutem. Jak słusznie podnosi skarżący to, czy doszło już do realizacji inwestycji nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie organu I instancji w sprawie, a tym samym uzasadniać wydania decyzji kasacyjnej. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia jest celowe nie tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, ale nawet po rozpoczęciu jej realizacji lub nawet zrealizowaniu inwestycji (por. wyroki NSA: z 18 maja 2016 r., II OSK 1063/15; z 27 sierpnia 2014 r., II OSK 470/13; z 6 marca 2013 r., II OSK 2147/11; z 23 maja 2014 r., II OSK 3013/12; z 14 listopada 2013 r., II OSK 1342/12 i inne). Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, że przyjęcie odmiennego poglądu (tj. ograniczającego możliwość prowadzenia oceny oddziaływania na środowisko tylko do inwestycji planowanych) mogłoby oznaczać, że inwestor może pominąć wykonanie oceny wpływu inwestycji na środowisko pomimo, że gdyby ją przeprowadzono, to nie doszłoby do wykonania zamierzenia inwestycyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3013/12, CBOSA). Kolegium zarzuciło również organowi I instancji, że ten nie dokonał oceny zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności zaś nie przeprowadził wykładni pojęcia "zabudowa siedliskowa" w kontekście przedmiotowej inwestycji. W ocenie Sądu, również ta okoliczność nie mogła stanowić przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej przez Kolegium. Organ odwoławczy ograniczył się bowiem jedynie do kwestionowania prawidłowości oceny dokonanej przez organ I instancji w zakresie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu. Nie wskazywał zaś, by istniała w związku z tym konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Samo zaś uznanie przez organ odwoławczy, że przy wydawaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia, dokonano wadliwej (niepełnej) oceny prawnej zebranego materiału dowodowego w sprawie nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że organ odwoławczy, nie wykazał, by zachodziły przesłanki uzasadniające uchylenie przez niego zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, określone w art. 138 § 2 k.p.a., a nadto, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w oparciu o art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym w SKO w sposób istotny naruszyło regulację zawartą w art. 138 § 2 k.p.a. Organy administracji publicznej powinny starać się działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie zatem zaskarżonej decyzji, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji nie jest dotknięte istotnymi brakami. Powołując się na podstawowe zasady rządzące procedurą administracyjną trzeba przywołać zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.), nakazującą organom publicznym działanie na podstawie przepisów prawa oraz załatwianie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przypomnieć trzeba nadto, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.), a działać powinny w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 k.p.a.). W postępowaniu odwoławczym naruszono wszystkie wskazane zasady proceduralne. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ odwoławczy zobowiązany będzie podjąć rozstrzygnięcie w granicach przedmiotowej sprawy, uwzględniając wyżej wyrażone stanowisko Sądu. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu (100 zł).