II SA/Bd 891/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki( spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2009r. sprawy ze skargi I. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] Wójt Gminy L. odmówił Zakładowi Drogowo - Budowlanemu s. c. K. W. ( M. W. w R. [...] ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na utwardzeniu placu pospółką pod prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne, przewidzianej do realizacji na działkach położonych w miejscowości R. W uzasadnieniu organ stwierdził, że działki których dotyczy inwestycja położone są na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym zmiana jego zagospodarowania zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Badając przesłanki dopuszczalności wydania decyzji w tym przedmiocie organ orzekający stwierdził, iż nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa wynikający z art. 61 ust. 1 wskazanej ustawy, co obligowało organ do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Od powyższej decyzji Zakład Drogowo - Budowlany s. c. K. W. ( M. W. złożył odwołanie, kwestionując stanowisko organu w zakresie braku spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa wskazując, iż działki sąsiednie posiadają charakter usługowo - gospodarczy i nie spełniają funkcji mieszkalnej. Ponadto za bezzasadne odwołujący się uznał konieczność spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa w sytuacji, gdy wniosek o wydanie warunków zabudowy swoim zakresem obejmował jedynie uzupełnienie działalności firmy istniejącej i pracującej na wskazanym terenie od wielu lat. Wysunął także zarzut ogólnikowego dokonania przez organ orzekający analizy sposobu wykorzystywania nieruchomości sąsiednich, bez podania rodzaju prowadzonej na nich działalności i związanej z nią uciążliwości. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że wniosek o wydanie decyzji warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji złożony został przez działającego w imieniu Zakładu Drogowo – Budowlanego s. c. K. W. ( M. W. w R. pełnomocnika A. J., którego pełnomocnictwa brak w aktach sprawy. Powołując się na orzecznictwo sądowe Kolegium wskazało, iż decyzja organu I instancji została skierowana do nieuprawnionego podmiotu, co stanowi wadę skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym zawsze musi uczestniczyć strona, bowiem zmierza, ono do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której konieczne jest ustalenie podmiotu mającego interes prawny oraz przedmiotu sprawy. Spółka cywilna nie ma w postępowaniu administracyjnym przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a. Tym samym nie może skutecznie wszcząć postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nie może też być adresatem decyzji administracyjnych. Postępowanie administracyjne powinno bowiem toczyć się z udziałem wszystkich wspólników spółki cywilnej, a decyzja powinna być adresowana do nich wszystkich, lub odpowiednio umocowanego pełnomocnika. Jednakże jak wynika z akt sprawy właściwego umocowania spółka nie dokonała. Ponadto zdaniem Kolegium wobec udzielenia pełnomocnictwa przez I. J. m.in. M. J., decyzja powinna zostać skierowana, zgodnie z wnioskiem, do Kancelarii Adwokackiej w W., Al. J. [...] lok. [...], a nie na adres zamieszkania strony. Organ odwoławczy podzielił, także zarzut zawarty w odwołaniu dotyczący braku właściwej analizy funkcji inwestycji w zakresie prowadzonej przez spółkę działalności gospodarczej i jej oddziaływania na przyległe tereny. Nadto, nie ustalono jednoznacznie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym czy projektowana inwestycja zaliczana jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła I. J. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 7, 77 oraz 80 K.p.a. poprzez dokonanie oceny, iż zebrany w trakcie postępowania materiał dowodowy znajdujący się w aktach postępowania nie jest wystarczający do merytorycznego rozpoznania sprawy i odmowy ustalenia warunków zabudowy, bowiem zdaniem skarżącej ze zgromadzonego materiału dowodowego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, iż planowana inwestycja w sposób oczywisty nie spełnia przesłanek do ustalenia warunków zabudowy. Ponadto, naruszenie przepisu art. 7 K.p.a. w zw. z art. 61 ustawy z dnia 17 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na jego niezastosowanie polegające na uchyleniu się organu odwoławczego od rozpoznania sprawy i wydania merytorycznej decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. I. J. wysunęła także zarzut naruszenia przepisu zawartego w art. 40 § 2 i 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy L. [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. odmawiająca wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji nie została jej prawidłowo doręczona. Wyjaśniła, że udzielone pełnomocnictwo nie obejmowało uprawnienia pełnomocnika procesowego do otrzymywania korespondencji, z treścią której skarżąca się zapoznała pomimo jej odebrania przez osobę przebywająca w mieszkaniu. W ocenie skarżącej naruszony został także przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w zw. z § 3 pkt 73 i 74 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzeniu raportu o oddziaływaniu na środowisko poprzez uznanie, iż planowana inwestycja wobec znajdowania się na liście działalności mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz wymagających uzyskania odpowiedniej decyzji środowiskowej może zostać potraktowana jako kontynuacja zagospodarowania terenu na nieruchomościach sąsiednich, na których prowadzona jest działalności nie oddziaływująca w sposób szczególny na środowisko. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić w całości lub części (art. 145 § 1 ust. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), stwierdzić jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ust. 2 w/w ustawy). Ewentualnie stwierdzić, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 3 w/w ustawy). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Oceniając zaskarżoną decyzję w tak zakreślonej kognicji Sądu należy stwierdzić, że nie uchybia prawu. Procesową podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 138 § 2 K.p.a. stanowiący, że "Organ administracji może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części." W orzecznictwie przyjmuje się, iż o koniczności przeprowadzenia postępowania w znacznej części można mówić wówczas, gdy "postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowanie wyjaśniającego bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe" (szerzej wyrok NSA z dania 19 września 2006 r. I OSK 884/06, Lex nr 321129). W rozpatrywanym przypadku decyzję organu I instancji skierowano do spółki cywilnej nie mającej osobowości prawnej. Zgodnie bowiem z postanowieniem art. 860 § 1 k.c. jest ona powołana do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego przez działanie w sposób oznaczony. W związku z tym wszystkie czynności prawne (w tym decyzje administracyjne), powinny być kierowane do wszystkich wspólników, tylko wówczas będą one bowiem nadawały się do wykonania. Skierowanie decyzji do spółki, a nie do jej wspólników skutkuje zatem tym, że de facto nie uczestniczyli oni w postępowaniu, a zatem występuje w nim wada pozwalająca na jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Wystąpienie przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania skutkuje tym, iż wszystkie czynności przeprowadzone bez udziału stron muszą być powtórzone, to zaś wywołuje ten efekt, iż postępowanie musi być przeprowadzone w znacznej części, gdyż konwalidacja tego błędu przez organ odwoławczy skutkowałaby tym, iż sprawa w praktyce rozpoznawana byłaby przez jedną instancję, a nie dwie co pozostawałoby w rażącej sprzeczności z wynikającą z art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dlatego też w tym świetle należy przyjąć, iż zaskarżona decyzja znajdowała swoje umocowanie w art. 138 § 2 K.p.a. i nie została wydana z jego naruszeniem. W tym stanie rzeczy zarzuty postawione przez stronę nie mogły zostać uwzględnione gdyż podjęcie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy było uzasadnione. Ze względu na powyższe uznając, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszeń zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) oddalił skargę. A. Klotz K. Gruszecki W. Czerwiński