II SA/Bd 9/08

Dnia 12 lutego 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik (spr.) sędzia WSA Anna Klotz Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 12 lutego 2008 roku sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w . z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 9/08 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy wydaną na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 oraz 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zm.) decyzję wójta Gminy C. z dnia [...] września 2007 r. Nr [...] o odmowie przyznania Mirosławie L. zasiłku celowego na zaspokojenie innych potrzeb, to jest zakup podręczników i przyborów szkolnych, stroju sportowego, odzieży i obuwia oraz pokrycie kosztów dojazdu do szkoły. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji powołał się między innymi na art. 2 ust. 1 wskazanej ustawy wywodząc, iż rolą instytucji pomocy społecznej jest realizowanie pomocy wobec osób lub rodzin, których bytowanie nie odpowiada warunkom godności człowieka, a których wszelkie własne starania o uzyskanie środków utrzymania są bezskuteczne, bądź niemożliwie do podjęcia. Natomiast, jak ustalono w toku postępowania, źródło utrzymania 3 – osobowej rodziny Mirosławy L. stanowią zasiłek i świadczenie pielęgnacyjne, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami oraz zaliczka alimentacyjna otrzymywane na dwoje dzieci. Łączna kwota uzyskanych świadczeń w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniosła 1.361,00 zł, a tym samym dochód rodziny przekroczył ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Organ odwoławczy podzielił stanowisko pierwszoinstancyjne, że w niniejszej sprawie brak jest możliwości przyznania wnioskowanej pomocy w oparciu o przepis art. 41 wymienionej ustawy, na mocy którego może być ona udzielona w szczególnie uzasadnionych przypadkach mimo przekroczenia kryterium dochodowego, bowiem znana jest mu z urzędu trudna sytuacja finansowa organów pomocy społecznej spowodowana ograniczonymi środkami oraz znaczną liczbą wniosków o pomoc w formie pieniężnej, zaś ma to miejsce również w rozważanym przypadku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Mirosława L. zakwestionowała dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ocenę jej sytuacji materialnej podnosząc, iż została pozbawiona możliwości przedstawienia swoich argumentów w tym zakresie, a organ ograniczył się jedynie do weryfikacji uzyskiwanych przez nią dochodów. Ponadto, wskazała na konieczność zapewnienia opieki niepełnosprawnej córce, jak również koszty związane z jej leczeniem oraz zmniejszenie dochodów od grudnia 2007 r. Powołując się na szereg potrzeb, o zaspokojenie których wniosła do organu, a których tenże organ nie uwzględnił stwierdziła, iż czuje się dyskryminowana. W skardze wyżej wymieniona zawarła sugestię, by Sąd nakazał organowi wypłacenie jej zasiłku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd administracyjny stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) bada prawidłowość zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Natomiast z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) wynika, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu wiedzenia powyższych kryteriów stwierdzić należy, że wydana została ona z naruszeniem prawa procesowego. Podstawę materialnoprawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej do Sądu decyzji administracyjnej stanowią regulacje zawarte w art. 39 i 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2004 r., Nr 64, poz. 593, ze zm.). Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej w szczególności między innymi na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży, zakupu żywności i niezbędnych przedmiotów użytku domowego oraz kosztów pogrzebu. Zasiłek ten może być zaś w świetle art. 41 ustawy przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach przy przekroczonym kryterium dochodowym. Jak trafnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zawarty w tychże przepisach zwrot "może" wskazuje, iż pomoc społeczna w formie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Pozostawienie organom pomocowym swobody przy podejmowaniu decyzji w sprawie tych zasiłków oznacza, iż od woli organu uzależnione jest pozytywne lub negatywne rozpoznanie wniosku. Uznanie administracyjne posiada jednak granice. W niniejszej sprawie zostały one wyznaczone z jednej strony treścią art. 39 i 41 ustawy, a z drugiej strony przepisem art. 3 ust. 4, według którego potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Na gruncie tego ostatniego przepisu można wyróżnić dwie przesłanki przyznania zasiłku celowego, wyznaczające zarazem granice uznania administracyjnego i jego kontroli, a mianowicie cele i możliwości finansowe pomocy społecznej oraz możliwość zaspokojenia potrzeb we własnym zakresie przez wnioskodawcę. Zawarta we wskazanym przepisie regulacja oznacza, iż osoba występująca o przyznanie pomocy społecznej powinna przede wszystkim sama pokrywać własne wydatki, a instytucja pomocy, jak mówi sama jej nazwa, działa na zasadzie pomocy. W sytuacji zaś, gdy nawet przy największych staraniach osoby rodzina nie jest w stanie zaspokoić niezbędnych potrzeb, świadczenie z pomocy społecznej może być udzielone tylko w granicach możliwości finansowych, tj. w granicach posiadanych na ten cel przez organ środków finansowych. Zakres swobody organu administracji publicznej wnikający z uznaniowych przepisów prawa materialnego - przepisów ustawy o pomocy społecznej jest ograniczony również ogólną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 7 kpa. Przepis ten statuujący zasadę prawdy obiektywnej nakazuje organom administracji publicznej podejmowanie w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W świetle powyższego przepisu, z jednej strony organ działający w granicach administracyjnego uznania obowiązany jest uwzględnić słuszny interes strony, jeśli nie koliduje on z interesem społecznym i nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków, z drugiej zaś strony – stanowisko organu winno być poprzedzone wszechstronnym wyjaśnieniem okoliczności sprawy. W ścisłym związku z art. 7 kpa pozostają zasady ogólne postępowania obligujące do należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej uprawnień (art. 9 kpa) oraz wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy (art. 11 kpa). Odzwierciedleniem realizacji wymienionych zasad jest prawidłowo sporządzone uzasadnienie decyzji. Pod tym względem decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 3 kpa. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pominął w swoich rozważaniach argumentów podnoszonych przez stronę oraz istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych, jak również, czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (vide wyrok WSA w Warszawie sygn. III SA/Wa 2432/05 z 25 października 2005 r.). Ze względu na pozostawioną organowi administracji publicznej swobodę wyboru rozstrzygnięcia, w jego uzasadnieniu winien wskazywać na konkretne, zindywidualizowane przesłanki rozstrzygnięcia, nie poprzestając na ogólnikowych sformułowaniach czy przesłankach. W analizowanej sprawie bezsporną okolicznością jest przekroczenie przez Mirosławę L. ustawowego kryterium dochodowego i z tego względu słuszny jest wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd, iż nie przysługuje jej prawo do świadczenia na podstawie art. 39 ustawy w postaci zasiłku celowego z uwagi na to przekroczenie. Jednak jak wynika z powołanego wśród nich przepisów w podstawach prawnych decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, ustawodawca uprawnił organ do objęcia pomocą, poprzez przyznanie specjalnego zasiłku celowego, również takiej kategorii osób w razie zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku. Stanowiąc tę regulację ustawodawca nie wyspecyfikował owych przypadków, powierzając tym samym organowi ocenę okoliczności w każdej indywidualnej sprawie w ramach uznania administracyjnego. W związku z tym rozpoznając sprawę organ powinien, po wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, odnieść się do niego i rozważyć, czy w konkretnej sytuacji strony nie można mówić o szczególnie uzasadnionym przypadku w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu. Obowiązek ten wynikający z powołanych wyżej zasad postępowania administracyjnego oraz art. 107 § 3 kpa nabiera szczególnego znaczenia, gdy strona, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, powołuje się na wyjątkowość swojej sytuacji. Mimo wymienienia w podstawie prawnej decyzji oraz przytoczenia w motywach decyzji treści art. 41 ustawy, organ II instancji w tychże motywach w ogóle nie wypowiedział się co do podniesionych przez stronę okoliczności w aspekcie szczególnie uzasadnionego przypadku (nie wykazał, nie wyjaśnił, nie uprawdopodobnił braku możliwości zastosowania cytowanego artykułu). To samo dotyczy decyzji organu I instancji. Co więcej, przed wydaniem decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze strona nie była zawiadomiona, stosownie do art. 10 kpa, o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, co pozbawiło ją również możliwości ewentualnego ich uzupełnienia o dokumenty potwierdzające wydatki na potrzeby w jej ocenie szczególne istotne. Z uzasadnienia decyzji organów orzekających wynika jedynie, iż z uwagi na ograniczone środki finansowe odmówiono przyznania stronie zasiłku na zaspokojenie wyszczególnionych przez nią potrzeb. Twierdzenie o ograniczonych możliwościach finansowych organu I instancji nie zostało jednak w żaden sposób doprecyzowane np. poprzez podanie kwoty, jaką ten organ dysponuje na zasiłki celowe w porównaniu z liczbą osób i rodzin objętych pomocą. Przede wszystkim jednak w aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek dokumentu w tym przedmiocie. Wymienione wyżej uchybienia przepisom postępowania mogły mieć, zdaniem Sądu, istotny wpływ na wynik postępowania i zarazem uzasadniają stwierdzenie, iż przy wydawaniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji doszło do przekroczenia granic administracyjnego uznania. Treść uzasadnień podanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć nie pozwoliła ani stronie, ani Sądowi poznać i ocenić leżących u ich postaw przesłanek, zaś same rozstrzygnięcia nie stanowią logicznej konsekwencji dokonanych ustaleń i ich oceny w świetle obowiązujących przepisów prawnych. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 183, poz. 1270) orzeczono, jak w sentencji. Nawiązując do treści skargi wyjaśnić należy, że Sąd nie może orzekać bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania, to jest - co do meritum sprawy. Uwzględniając skargę wydaje wyłącznie orzeczenie o charakterze kasacyjnym, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu lub jego wydanie z naruszeniem prawa. Poza tym Sąd ocenia legalność zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Stąd też nie mógł mieć znaczenia w niniejszej sprawie fakt zmniejszenia się dochodów rodziny skarżącej w miesiącu grudniu 2007 r.