II SA/Bd 901/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant asystent sędziego Aleksandra Galla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Z. N. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] 2018 r. Zakłady Chemiczne [...] w [...] (dalej jako: "skarżący") wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] 2009 r., nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta [...]. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie interesu prawnego oraz uprawnień skarżącego w związku z naruszeniem art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej: u.z.z. lub ustawa zaopatrzeniowa) w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wprowadzona ustawa z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz zaniechanie obowiązku aktualizacji treści aktu prawa miejscowego, jakim jest przedmiotowy regulamin, z uwagi na podjęcie na terenie Miasta [...] działalności gospodarczej z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków przez nowe przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.z.z., to jest spółkę C. z siedzibą w [...] (dalej: "C. "), a to w szczególności w zakresie nieuwzględnienia konieczności uzgodnienia treści ww. regulaminu z treścią projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, do którego opracowania i przedłożenia wraz z wnioskiem o zezwolenie na prowadzenie ww. działalności zobowiązany jest C. , co doprowadziło do nieuwzględnienia w procesie uchwałodawczym projektów regulaminów opracowanych przez wszystkie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne działające na terenie Miasta [...], a więc przedsiębiorstwo M. sp. z o.o. w [...] oraz C. , co powoduje, że nieuwzględnienie w toku procedury tworzenia aktu prawa miejscowego projektu regulaminu pochodzącego od jednego z dwóch przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych prowadzących działalność regulowaną na terenie gminy skutkuje, że akt prawa miejscowego jest w całości nieprawidłowy w zakresie materialnym, a zatem sprzeczny z prawem, co czyni go nieważnym w całości. Skarżąca spółka podniosła, że naruszenie jej interesu prawnego przez zaskarżony akt polega na fakcie, iż wprowadzony przedmiotowym aktem regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta [...] nie został sporządzony w oparciu o projekty regulaminów opracowane przez wszystkie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.z.z. działające na terenie miasta [...], a więc wbrew wymogowi wynikającemu z art. 19 ust. 1 u.z.z. Uwzględniono bowiem wyłącznie projekt regulaminu opracowany przez przedsiębiorstwo M. Sp. z o.o. w [...], a pominięto konieczność opracowania projektu regulaminu przez przedsiębiorstwo C. , pomimo iż bezsprzecznie prowadzi ono działalność gospodarczą z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta [...]. Skarżąca spółka wyjaśniła, że z przyczyn technicznych ma dostęp wyłącznie do infrastruktury wodociągowo-kanalizacyjnej przedsiębiorstwa C. i jest stroną umowy z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków przez C. . Umowa ta jednak, jako że organy Gminy Miejskiej [...] w sposób błędny nie kwalifikują C. do kategorii przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.z.z., nie została zawarta na podstawie ani na zasadach wynikających z art. 6 u.z.z. Skarżąca spółka podniosła, że z uwagi na fakt, że przedmiotowy regulamin nie został sporządzony w oparciu o projekt opracowany przez C., nie uwzględnia on w swej warstwie merytorycznej specyfiki funkcjonowania tego przedsiębiorstwa, nie może być więc zastosowany względem odbiorców jego usług, w tym skarżącą. Powyższe, zdaniem spółki, świadczy o naruszeniu jej interesu prawnego. Jest ona bowiem zmuszona uiszczać opłaty na podstawie umowy, która została zawarta na zasadach rynkowych, wbrew przepisom ustawy zaopatrzeniowej. Ponadto, w ocenie skarżącej, przedmiotowy stan faktyczny i prawny prowadzi do naruszenia jej uprawnienia, wynikającego z art. 6 ust. 2 u.z.z., korespondującego z obowiązkiem C. , jako przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków ze skarżącą, której nieruchomość została przyłączona do sieci. Skarżąca nie może zawnioskować o zawarcie przedmiotowej umowy, bowiem C. nie jest traktowany przez organy gminy jak przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a zaskarżony regulamin nie jest dostosowany do działalności tegoż konkretnego przedsiębiorstwa, co skutecznie uniemożliwia skarżącej realizację jej uprawnienia do zawarcia umowy świadczenia usług zaopatrzenia w wodę i odbiór ścieków o treści zgodnej z ustawowymi wymogami. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak spełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, względnie o jej oddalenie w całości. Zdaniem Prezydenta, wystosowane przez stronę skarżącą wezwanie do usunięcia naruszenia nie posiada przymiotu "bezskuteczności" ze względu na fakt, że Rada Gminy w żaden sposób nie mogłaby - nawet gdyby uznała słuszność zasadność argumentów wzywającego - pozytywnie odpowiedzieć na to wezwanie. Skarżona uchwała od wielu lat bowiem nie istnieje już w obiegu prawnym. W ocenie organu, skarga nie zasługuje ponadto na uwzględnienie ze względu na brak interesu prawnego skarżącej spółki w jej wniesieniu. Jego zdaniem bowiem, skarżącej w rzeczywistości chodzi wyłącznie o jej interes faktyczny - interes ekonomiczny, związany z faktem, że podmiot ten uważa, iż "zmuszony jest uiszczać opłaty na podstawie umowy, która została zawarta na zasadach rynkowych". Prezydent stwierdził, że strona skarżąca nie wykazała naruszenia skarżoną uchwałą żadnej konkretnej, realnej normy prawnej, z której wywodziłaby swoje uprawnienia, a których nie może realizować bezpośrednio na skutek tegoż aktu prawa miejscowego. Co więcej, związek pomiędzy wskazaną przez skarżącego okolicznością faktyczną a przedmiotem skargi jest w najlepszym przypadku odległy i pośredni, choć w zasadzie należałoby wskazać, że w ogóle on nie istnieje. Tym samym nie jest możliwe przypisanie domniemanemu naruszeniu cechy bezpośredniości, a jest to, jak wskazał organ, warunek konieczny, aby możliwe było dowodzenie zaistnienia (naruszenia) interesu prawnego w danej sprawie. Z ostrożności procesowej Prezydent odniósł się również do sformułowanego przez skarżącą zarzutu naruszenia przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z przepisami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, negując twierdzenia skarżącej, że spółka C. jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w rozumieniu ustawy z dnia [...] czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przedmiotem działalności wyżej wskazanej spółki nie jest bowiem "prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków" w rozumieniu ustawy z dnia [...] czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Jak wskazał organ woda, której dostarczaniem zajmuje się C. służy zaopatrzeniu w nią podmiotów gospodarczych, z którymi C. łączą więzi natury gospodarczej, oparte wyłącznie o normy cywilnoprawne. W dodatku podmioty, którym spółka dostarcza wodę nie prowadzą produkcji żywności, ani też nie wytwarzają, przetwarzają, konserwują czy wprowadzają do obrotu produktów albo substancji przeznaczonych do spożycia przez ludzi. Prezydent wskazał również, że C., poza prowadzoną działalnością na rzecz podmiotów komercyjnych, nie zawierał umowy z mieszkańcami gminy i tym samym nie można uznać, by spółka ta prowadziła działalność służącą realizacji zadania własnego gminy o charakterze usługi użyteczności publicznej, mającego na celu bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy - w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków, o którym mowa w ustawie. Organ dodał, że omawiana spółka nie została powołana przez gminę i nie została jej uchwałą wyposażona w umocowanie wykonywania jej zadań własnych. Nie zawarto również umowy powierzenia spółce C. świadczenia usług z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Prezydent wskazał, że skoro C. nie jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w rozumieniu nadanym temu pojęciu przez ustawę z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, to nie ma podstaw do uznania, że powinien on sporządzać projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który miałby następnie stać się podstawą do aktualizacji regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków jako aktu prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem, czyli z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100). Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana została uchwała Rady Gminy z dnia [...] 2009 r., nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta [...]. Skarżąca spółka wywodzi, że zaskarżona uchwała narusza art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 19 ust.1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie obowiązku aktualizacji treści aktu prawa miejscowego, jakim jest regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, z uwagi na podjęcie na terenie Miasta [...] działalności gospodarczej z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków przez nowe przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.z.z., to jest spółkę C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd, w pierwszej kolejności bada z urzędu dopuszczalność skargi, zatem czy nie zachodzi jedna z przesłanek jej odrzucenia enumeratywnie wymienionych w art. 58 § 1 p.p.s.a., m.in. czy skarga została wniesiona w terminie, w tym również czy skarżący legitymuje się interesem prawnym do wniesienia skargi, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Należy zauważyć, że na mocy art. 2 ust. 1a ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 - zwanej dalej "ustawą zmieniającą"), z dniem 1 czerwca 2017 r. został zmieniony przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z jego nowym brzmieniem skarga do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy nie musi zostać poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia. Niemniej jednak stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej przepisy ustaw zmienianych min. w art. 2, w brzmieniu nadanym tą ustawą (a więc dotyczy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), stosuje się do aktów i czynności organów dokonanych po dniu jej wejścia w życie, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. W związku z tym, w niniejszej sprawie wniesienie skargi na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] 2009r. powinno być poprzedzone wezwaniem tego organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w związku z podjęciem tej uchwały przed dniem [...] 2017r. Z akt sprawy wynika, że takie wezwanie zostało przez skarżącą spółkę złożone w dniu [...] 2018r., i że organ nie dzielił odpowiedzi na to wezwanie. W związku z tym skarga jest dopuszczalna. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z aktualnej treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że merytoryczne rozpoznanie skargi możliwe jest przy łącznym spełnieniu dwóch warunków, tj. publicznoprawnego charakteru zaskarżonego aktu oraz naruszeniu jego postanowieniami interesu prawnego wnoszącego skargę. Dokonując oceny niniejszej sprawy stwierdzić należy- co nie było w sprawie sporne- iż spełniony został wymóg, co do charakteru sprawy objętej przedmiotem skargi, gdyż zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Kolejnym zagadnieniem w badanej sprawie jest ustalenie, czy skarżący ma interes prawny w żądaniu zbadania legalności zaskarżonej uchwały przez sąd administracyjny. Prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84). Prawo do wniesienia skargi do sądu przysługuje bowiem jedynie takiemu podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, w tym rozumieniu, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, CBOS). Oznacza to, iż skarga oparta o przepis art. 101 u.s.g. nie stanowi skargi powszechnej (actio popularis), jest bowiem nakierowana na ochronę praw podmiotowych (vide: komentarze do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym: pod red. B. Dolnickiego, M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, A. Jochymczyk, A. Matan, C. Martysz, T. Moll, A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, ABC, 2010 i A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny. Komentarz, ABC, 2010, wyd. III.). Tym samym nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżących. Do wniesienia takiej skargi nie legitymuje także jedynie stan zagrożenia naruszeniem praw chronionych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1016/09, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04). Legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje zatem nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem (uchwałą) organu gminy. Naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 16 września 2008 r. w sprawie SK 76/06 stwierdził, że do wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g. nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, gdyż nie ma ona charakteru actio popularis. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że interes prawny to zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest przy tym zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko administracyjnego). Stwierdzenie tego interesu sprowadza się zaś do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania normy materialnoprawnej może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99, CBOS). Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków, a naruszenie to musi występować w momencie podjęcia zaskarżonej uchwały, a nie dopiero w przyszłości. Należy jeszcze podkreślić, że konsekwencją zastosowania wobec uchwały sankcji nieważności jest pozbawienie mocy skutków prawnych przez nią wywołanych od samego początku (ex tunc). Oznacza to, że naruszenie to musi występować zarówno w momencie podjęcia kwestionowanej uchwały, jak i w momencie jej zaskarżenia. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy przypomnieć należy, że skarżąca spółka naruszenia swojego interesu prawnego upatruje w tym, że po rozpoczęciu przez C. na terenie Miasta [...] działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, organ nie dokonał aktualizacji przedmiotowego regulaminu w oparciu o projekty regulaminów opracowanych przez wszystkie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne działające na terenie miasta [...], t.j. spółkę M. oraz spółkę C.. W ocenie składu orzekającego, takie sformułowanie naruszenia interesu prawnego nie zasługuje na uwzględnienie. Trzeba bowiem odnotować, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały spółka C. nie istniała. Jak wynika z akt sprawy powstała ona bowiem dopiero na mocy umowy z dnia [...] 2014r. Tym samym brak jest podstawowej przesłanki dla uznania legitymacji skarżącej spółki do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, czyli wykazania, że w dacie podjęcia tej uchwały interes prawny lub uprawnienie skarżącej zostały naruszone. Nie można bowiem przyjąć, że na skutek uchwalenia przedmiotowego regulaminu naruszony został interes prawny lub uprawnienie skarżącej rozumiane jako prawo domagania się zawarcia z C. umowy świadczenia usług zaopatrzenia w wodę i odbiór ścieków w trybie art. 6 ustawy zaopatrzeniowej. Podsumowując stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała naruszenia przysługującego jej interesu prawnego, a tym samym legitymacji do wniesienia przedmiotowej skargi. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Dokonana ocena prowadząca do odrzucenia skargi spowodowała, iż niemożliwe i niedopuszczalne stało się rozpoznanie zarzutów skargi odnoszących się merytorycznie do zaskarżonego aktu.