II SA/Bd 904/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rozprawie w dniu 23 stycznia 2007r. sprawy ze skargi Rady Gminy Warlubie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 18 lipca 2006 r. nr WPriN.IV.0911-41/2006 w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych oddala skargę. Wojewoda Kujawsko – Pomorski rozstrzygnięciem nadzorczym Nr 41/2006 z 18 lipca 2006 r., na podstawie przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały nr XXVIII/210/06 Rady Gminy Warlubie z dnia 13 czerwca 2006r. w sprawie górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych. Wojewoda Kujawsko – Pomorski uzasadniając swoje stanowisko podniósł, iż wskazana wyżej uchwałą Rada Gminy Warlubie określiła górne stawki opłat za usługi odbierania odpadów komunalnych i opróżniania zbiorników bezodpływowych, powołując w podstawie prawnej między innymi art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008), który upoważnia radę gminy do określenia górnych stawek opłat za usługi odbierania odpadów komunalnych i opróżniania zbiorników bezodpływowych. Ponadto przepisy art. 6 ust. 4 i 4a wymienionej ustawy określają kryteria różnicowania stawek tych opłat, wśród których wymieniono: gęstość zaludnienia, odległość od miejsca unieszkodliwiania odpadów oraz selektywną zbiórkę odpadów. Organ nadzoru wskazał ponadto, iż w § 1 przedmiotowej uchwały, w sposób sprzeczny z podstawą prawną, ustalono odrębne stawki opłat dla trzech kategorii podmiotów, stosując różne podstawy wyliczania opłat - różne jednostki miar. Stawki opłat zróżnicowano w oparciu o kryterium podmiotowe - inne stawki dla przedsiębiorców i instytucji, właścicieli budynków letniskowych oraz pozostałych właścicieli nieruchomości. Z uwagi na ustawowy ograniczony katalog podstaw różnicowania stawek, takie różnicowanie zdaniem organu nadzoru nie znajduje umocowania prawnego. Ponadto Wojewoda podniósł, że w przepisie § 3 pkt 4 kwestionowanej uchwały podmioty gospodarcze pozbawiono zniżek w przypadku selektywnego zbierania odpadów, tymczasem przepis upoważnienia nie przewiduje możliwości generalnego wyłączenia tej grupy wytwórców odpadów z przywileju do niższych opłat w zamian za przeprowadzoną selekcje odpadów. Zgodnie, bowiem z art. 6 cytowanej ustawy rada gminy ustala stawki opłat za usługi: odbioru odpadów i odbioru nieczystości ciekłych (opróżniania zbiorników bezodpływowych). Wynika z tego, że podstawowym kryterium ustalenia opłaty jest koszt usługi odbioru odpowiedniej ilości odpadów, a możliwość różnicowania stawki jest ograniczona wytycznymi: gęstości zaludnienia i odległości. Wobec tego podstawą ustalania stawek lub ich różnicowania nie może być kategoria wytwórcy odpadów. W skardze wniesionej do Sądu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru, zarzucając mu jednocześnie naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1a, art. 6 ust. 2, art. 6 ust. 4a i art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008) przez ich błędną wykładnię i zastosowanie, a także naruszenie art. 3, art. 6-7, art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591 ze zmianami). Skarżąca podkreśliła, że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku wskazują, że Rada Gminy określa górne stawki opłat ponoszone przez właścicieli nieruchomości. Właściciele nieruchomości są różni i dla nich określone zostały stawki w uchwale. Skoro art. 6 ust. 2 upoważnia Radę Gminy do określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli, to nie zakazuje podziału tych właścicieli na poszczególne kategorie podmiotowe; wystarczy by w poszczególnych kategoriach obowiązywały te same stawki opłat. Skarżąca wyjaśniła ponadto, że przy ustalaniu wysokości opłat nie kierowano się różnicowaniem stawek dla podmiotu, stosując opłaty dla jednych wyższe a dla innych niższe. Różnica opłat wynika z zastosowanej jednostki miary (w przypadku przedsiębiorcy m3), gdzie ilość przekazanych odpadów w m3 byłaby identyczna gdyby była przekazana przez osobę fizyczną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko – Pomorski nie podzielił stanowiska przedstawionego przez Radą Gminy Warlubie i wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy zaznaczyć, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę legalności zaskarżonych aktów lub czynności administracyjnych, a więc dokonuje analizy, czy w zaskarżonych orzeczeniach nie doszło do naruszenia prawa. Oznacza to, że sąd nie ma możliwości orzeczenia, co do meritum sprawy, lecz może uchylić zaskarżony akt lub orzeczenie, celem ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji. Jak wynika z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zaskarżona decyzja podlega uchyleniu w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując przedmiotową sprawę należało stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90." W tej konkretnej sprawie uchwała Rady Gminy Warlubie w sprawie górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych została doręczona organowi nadzoru w dniu 23 czerwca 2006 r., zaskarżone rozstrzygnięcie zostało natomiast doręczone skarżącemu w dniu 20 lipca 2006 r. Termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego został zatem zachowany. W orzecznictwie przyjmuje się, że "Organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisów prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego." (Wyrok NSA z 28 października 2003 r. sygn. II SA/Wa 1500/03, Dz. Urz. Opublik. 2004 r. Nr 23, poz. 648; podobnie NSA w wyroku z 24 września 2002 r., sygn. II SA/Wa 3142/01. OwSS 2003 r., z. 4, poz. 75). W rozpatrywanym przypadku organ nadzoru wskazał, że w jego przekonaniu doszło do naruszenia art. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdyż zróżnicowano pozycję podmiotów wytwarzających odpady komunalne w sposób nie wynikający z tego przepisu. Dlatego też należy przyjąć, że z punktu widzenia procesowego przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane w terminie i spełnia wynikające z przepisów prawa wymagania formalne. Jeżeli natomiast chodzi o prawidłowość zaprezentowanych w nim poglądów to również one nie naruszają obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy określa w drodze uchwały górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. W art. 6 ust. 4 i 4a cytowanej ustawy określono, że stawki opłat z tego tytułu mogą być zróżnicowane tylko i wyłącznie jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny oraz w zależności od gęstości zaludnienia na danym obszarze gminy oraz odległości od miejsca unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Należy przyjąć, że katalog ten jako stanowiący odstępstwo od konstytucyjnej zasady równości wobec prawa ma charakter zamknięty i jako taki musi być interpretowany w sposób ścieśniający i rada gminy w żadnym przypadku nie może wykraczać poza ten zakres. W sprawie stanowiącej przedmiot rozpoznania Rada Gminy Warlubie w przedmiotowej uchwale zróżnicowała stawki z punktu widzenia sposobu wykorzystywania nieruchomości co w sposób istotny odbiega od zasad różnicowania stawek opłat wynikających z art. 6 ust. 4 i 4a ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach. Ponadto w § 3 pkt 4 przedmiotowej uchwały stwierdzono, że zniżki z tytułu selektywnej zbiórki odpadów nie przysługują podmiotom gospodarczym przekazującym odpady komunalne podmiotowi uprawnionemu do ich odbioru. A tym czasem w przywołanym wyżej art. 6 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określa się tylko, że stawki za odbiór odpadów są różne jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane selektywnie. Rozwiązanie to nie dopuszcza zatem możliwości różnicowania sytuacji prawnej podmiotów z punktu widzenia źródła pochodzenia odpadów, a więc przepisy prawa miejscowego zawierające takie rozwiązania muszą być uznane za wprowadzone bez podstawy prawnej. W rozpatrywanej sprawie skarżąca kwestionując prawidłowość postępowania organu nadzoru próbuje wykazać, iż w pojęciu właściciel nieruchomości mieszczą się różne kategorie, co zdaniem skarżącej może uzasadniać różnicowanie stawek opłat z punktu widzenia celu dla realizacji, którego wykorzystywane są nieruchomości. Stanowisko takie zdaniem Sądu nie znajduje swojego odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawa. Pojęcie właściciela nieruchomości należy bowiem bezpośrednio do języka prawnego i jest ono definiowane w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zgodnie, w którym przez właściciela nieruchomości rozumie się współwłaścicieli i użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomość w zarządzie lub użytkowaniu, a także i inne podmioty władające nieruchomością. Nie można więc w drodze interpretacji temu pojęciu nadawać innego znaczenia niż przypisane mu przez ustawodawcę. Dlatego też różnicowanie właścicieli nieruchomości w sposób nieprzewidziany prawem nie może mieć miejsca i argumenty skarżącej w tym zakresie nie mogą zostać uwzględnione. W związku z tym za nieuzasadniony należy uznać zarzut o braku zróżnicowania podmiotowego wytwórców odpadów. Skoro bowiem w przedmiotowej uchwale różnicuje się stawki z punktu widzenia celu, na realizację którego przeznaczone są konkretne nieruchomości to siłą rzeczy przekłada to się na ich właścicieli, których pozycja prawna ulega zróżnicowaniu, co z punktu widzenia przytoczonych wyżej rozważań jest niedopuszczalne. Pozostałe zarzuty odnoszące się do rodzaju odbieranych odpadów, ich zróżnicowania oraz problemów faktycznych z tym związanych jako nie mające bezpośredniego odzwierciedlenia w przepisach prawa nie mają wpływu na prawidłowość kwestionowanego rozstrzygnięcia i jako takie mogą być traktowane jako postulaty de lege ferenda adresowane do ustawodawcy. Dlatego też uwzględniając wszystkie powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.