II SA/Bd 905/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi W. B. na [...] [...] z dnia [...] października 2024 r. w przedmiocie włączenia karty ewidencji zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków postanawia odrzucić skargę. 1. W dniu 9 października 2006 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Bydgoszczy (dalej: "organ", "WKZ") sporządził Kartę Ewidencyjną Zabytku obiektu oznaczonego jako "Szkoła" o pow. 847,72 m kw., położonego w powiecie b. , gminie B., w miejscowości J., pod adresem [...], na działce gruntu o numerze ewidencyjnym [...] 2. Pismem z dnia 19 sierpnia 2022 r. W. B. (dalej: "strona", "skarżąca") wniosła do Wójta Gminy B. o wykreślenie ww. nieruchomości z Gminnej i Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. Skarżąca wyjaśniła, że sporny budynek zakupiła w 2008 r. i według informacji otrzymanych na tamten czas budynek nie widniał w ewidencji zabytków. W 2009 r. strona przeprowadziła w budynku prace remontowo-budowlane. Następnie w dniu 5 sierpnia 2022 r. strona złożyła kolejny wniosek o wydanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, zaś Starosta Powiatowy w B. odmówił wydania takiego pozwolenia z uwagi na ujęcie ww. budynku w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków (dalej: "WEŹ"). Skarżąca podniosła, że jako właściciel budynku nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym, którego celem było ujęcie spornej nieruchomości w ewidencji zabytków. 3. W odpowiedzi na powyższy wniosek Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w T. w piśmie z dnia 7 października 2022 r. przedstawił podstawę prawną włączenia spornego budynku do WEZ. Wyjaśnił, że budynek ten spełnił przesłanki sporządzenia dla niego karty ewidencyjnej budynku, zaś następnie w październiku 2006 r. czynnością materialno-techniczną włączono go do WEZ, gdyż przepisy nie przewidywały w tym zakresie wydawania decyzji ani postanowień. Z tego względu czynności włączania zabytku do ewidencji i jego wyłączania z ewidencji właściwy organ podejmuje z urzędu i nie prowadzi w tym zakresie postępowania administracyjnego. Ponadto z uwagi na fakt, że strona nie była właścicielem budynku w dniu włączenia karty ewidencyjnej do WEZ nie została poinformowana o tym fakcie. 4. Pismem z dnia 10 lipca 2024 r. skarżąca, reprezentowania przez profesjonalnego pełnomocnika wezwała WKZ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na dokonaniu czynności materialno-technicznej w postaci włączenia karty ewidencyjnej zabytku do WEZ województwa kujawsko-pomorskiego, tj. spornego budynku, stanowiącego własność skarżącej. 5. Odpowiadając na powyższe wezwanie Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w T. pismem z dnia 12 sierpnia 2024 r. wyjaśnił, że sporny budynek nie utracił cech decydujących o jego zabytkowym charakterze, wobec czego nie zachodzą podstawy do jego wyłączenia z WEZ. 6. Pismem z dnia 17 września 2024 r. skarżąca, reprezentowania przez pełnomocnika profesjonalnego, wniosła skargę na czynność WKZ z dnia 9 października 2006 r. polegającą na włączeniu do WEZ karty ewidencyjnej zabytku pod numerem [...] – obiektu oznaczonego jako "Szkoła", identyfikator budynku: [...], o pow. 847,72 m kw., położonego w powiecie b. , gminie B., w miejscowości J., pod adresem [...], na działce gruntu o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], stanowiącej własność strony. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności ww. czynności materialnoprawnej, a także o zasądzenie od WKZ na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej czynności naruszenie przepisów: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej "k.p.a.") i art. 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności przyczyn uzasadniających uznanie budynku za zabytek i włączenie go do WEZ, zaniechanie udzielenia informacji skarżącej na temat przesłanek włączenia budynku do WEZ, tj.: a) bezpodstawne uznanie przez organ, że sporny budynek przedstawia wartości zabytkowe i celowe jest jego zachowanie w WEZ, w sytuacji, gdy prawidłowe, obiektywne i całościowe rozpatrzenie materiału dowodowego powinno prowadzić do wniosku, że w aktualnym stanie faktycznym określone wartości zabytkowe spornego budynku, co skutkuje niewłaściwym sporządzeniem karty ewidencyjnej; b) oparcie datowania powstania spornego budynku na materiałach dowodowych nie przesądzających o czasie powstania budynku, niezweryfikowanie przez organ dokumentacji archiwalnej, która uzupełniłaby materiał dowodowy w zakresie ustalenia pochodzenia spornego budynku i jego wartości zabytkowych; - art. 22 ust. 2 w zw. z art. 22 ust. 5 pkt 2 i art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1292 – ze zm. – dalej "u.o.z."), polegające na włączeniu do WEZ budynku, bez dokonania wszechstronnej analizy posiadania wartości zabytkowych przez budynek, podczas gdy obowiązek ten wynika z przepisów prawa materialnego, które dopuszczają włączenie do ewidencji zabytków tylko obiektu posiadającego cechy pozwalające na uznanie go za zabytek w świetle ww. ustawy, jak również obowiązek ten wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego gwarantującej prawo obywateli do rzetelnego i merytorycznego rozpatrzenia ich sprawy; - art. 22 ust. 2 u.o.z. w zw. z § 10 i z § 14 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, poprzez założenie karty ewidencyjnej zabytku dla budynku bez weryfikacji stanu obiektu, podczas gdy wskazany przepis umożliwia włączenie karty ewidencyjnej budynku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków jedynie po uprzednim sprawdzeniu, czy dane w niej zawarte są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym; - art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez przyjęcie, że budynek spełnia kryteria uznania za zabytek określony w tym przepisie; - art. 22 ust. 2 u.o.z. w zw. z art. 7, 8, 11 k.p.a., poprzez pominięcie współwłaścicieli nieruchomości w trakcie procedury wpisania do WEZ. Uzasadniając zarzuty podniesione w skardze strona wskazała w pierwszej kolejności, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporna nieruchomość przeznaczona jest na mieszkalnictwo lub usługi. Ponadto podczas przetargu w 2008 r. Wójt Gminy B. wskazał na brak na niej obciążeń. Co więcej, podczas zawierania przedwstępnej umowy sprzedaży ww. organ powtórzył, że nieruchomość jest wolna od wszelkich obciążeń. Skarżąca podniosła, że również z zawartej umowy sprzedaży nieruchomości nie wynikał fakt, że na nieruchomości tej znajduje się zabytek. Dalej strona wskazała, że organ w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie odniósł się do kwestii zmian dokonanych w bryle budynku, w wyniku których utracił on swój historyczny charakter. Ponadto w ocenie skarżącej organ wszelkie wątpliwości dotyczące historii budynku rozstrzygał na jej niekorzyść. Skarżąca podkreśliła również, że ochrona zabytków musi być realizowana z poszanowaniem prawa własności. Zdaniem skarżącej już w trakcie sprzedaży spornej nieruchomości budynek nie wykazywał cech charakterystycznych dla ewentualnego objęcia go ochroną konserwatorską, ponieważ stał się nieużywanym pustostanem wymagającym remontu, w szczególności nie posiadał historycznej elewacji. Strona podniosła, że WKZ nie dopełnił obowiązku rzetelnego informowania właścicieli zabytków o objęciu nieruchomości ochroną wynikającą z WEZ, zaś w 2017 r. nie dokonał oceny, czy ochrona konserwatorska powinna dalej trwać. Ponadto karta ewidencyjna zabytku nie zawiera szeregu informacji kluczowych dla ustalenia zabytkowego charakteru przedmiotowego budynku. 7. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko w pierwszej kolejność wskazał, że skarżąca zakupiła sporny budynek w 2008 r., natomiast 5 sierpnia 2022 r. dowiedziała się, że jest on ujęty w WEZ. Organ wyjaśnił, że pismem z dnia 7 października 2022 r. poinformował stronę o trybie i podstawie prawnej włączenia budynku do WEZ, a także o tym, że w momencie włączenia nie była ona właścicielem spornego budynku. Odnosząc się do zarzutów skargi WKZ wskazał, że sporny budynek już w 1993 r. na mocy obowiązujących wówczas przepisów został ujęty w WEZ. W ocenie organu budynek powstał na początku XX wieku. Ponadto zdaniem organu prace remontowe wykonane między 2006 r. a 2012 r. nie wymagały uzgodnienia z WKZ, ponieważ dokonane zmiany są odwracalne i nie spowodowały utraty wartości zabytkowych. Ponadto w opinii organu przedmiotowy budynek charakteryzuje się wartościami, które uzasadniają ujęcie go w WEZ. Organ podkreślił wartość artystyczną budynku, która nie została utracona pomimo przeprowadzonych remontów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: 8. Skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie skarżąca uczyniła czynność Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 9 października 2006 r. polegającą na włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków pod nr [...] karty ewidencyjnej zabytku tj. obiektu oznaczonego jako "Szkoła", identyfikator budynku: [...], o pow. 847,72 m kw., położonego w powiecie brodnickim, gminie B., w miejscowości J., pod adresem [...], na działce gruntu o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...]. Wskazać zatem w pierwszej kolejności należy, że wojewódzka ewidencja zabytków jest prowadzona przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa (art. 22 ust. 2 u.o.z.) i nie stanowi formy ochrony zabytków, które zostały wskazane w art. 7 u.o.z., ale stosownie do regulacji 21 u.o.z., jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle u.o.z. zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do ewidencji, a zatem nie wydaje decyzji administracyjnej. Działanie organu stanowi czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), a zatem skarga była dopuszczalna. Bezsporna w ocenie Sądu jest również okoliczność, że skarżąca jako współwłaściciel ww. nieruchomości w świetle art. 50 § 1 p.p.s.a. posiada interes prawny do wniesienia skargi. W okolicznościach przedmiotowej sprawy istotnym jest również to, iż zaskarżona czynność polegająca na włączeniu karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków województwa kujawsko-pomorskiego pod numerem [...] miała miejsce w 2006 r. Zatem zaskarżenie powyższej czynności winno odbyć się na zasadach wynikających z przepisów art. 52 i art. 53 p.p.p.a., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), która w przepisie przejściowym art. 17 ust. 2 stanowi, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zgodnie zaś z art. 52 § 1 p.p.s.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, czyli sprzed nowelizacji skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). W myśl art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. 9. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazania wymaga, że chronologia czynności podejmowanych przez skarżącą wskazuje, że pismem z dnia 10 lipca 2024 r. wystąpiła do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa polegającego na włączeniu wskazanego obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, a następnie z zachowaniem 30 – dniowego terminu od otrzymania odpowiedzi organu z dnia 12 sierpnia 2024 r. (data doręczenia 20 sierpnia 2024 r. – oświadczenie pełnomocnika skarżącej zawarte w skardze), wniosła w dniu 17 września 2024 r. skargę do sądu administracyjnego. Podkreślić należy jednak, że z treści art. 52 § 3 p.p.s.a. wynika, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa po upływie czternastodniowego terminu jest niedopuszczalne. Z taką sytuacją mamy natomiast do czynienia w niniejszej sprawie. Akta sprawy potwierdzają, że o włączeniu zabytku oznaczonego jako "Szkoła" pod adresem [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków skarżąca wiedziała już w dacie skierowania do organu wniosku o jego wykreślenie, tj. w dniu 19 sierpnia 2022 r. Natomiast, przyjmując najbardziej korzystną interpretację dokonanych przez skarżącą czynności przyjąć należało, że w dacie otrzymania pisemnej odpowiedzi organu z dnia 7 października 2022 r. (data doręczenia 10 października 2022 r.) na swój wniosek o wykreślenie nieruchomości z wojewódzkiej ewidencji zabytków skarżąca dowiedziała się o podjęciu tej czynności w październiku 2006 r. Precyzyjne wskazanie daty dokonania tego włączenia umożliwił zakwestionowanie tej czynności do sądu administracyjnego, z czego skarżąca skorzystała występując do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Winna była jednak dokonać tego niezbędnego wezwania z zachowaniem terminu czternastodniowego od dnia dowiedzenia się o podjęciu czynności. Podkreślić należy, że literalna wykładnia art. 52 § 3 p.p.s.a. wymaga zachowania wskazanego terminu od dnia, w którym dowiedziano się lub można było się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności, a nie od daty wydania aktu lub daty podjęcia czynności. Tymczasem, pełnomocnik skarżącej nadał w placówce pocztowej wezwanie do usunięcia naruszenia w dniu 10 lipca 2024 r. (k. 33 akt sądowych), a zatem po 21 miesiącach od dnia otrzymania pisemnej odpowiedzi organu z dnia 7 października 2022 r. Powyższa odpowiedź organu, z której wyraźnie wynika, że już w 2006 r. sporny budynek był włączony do wojewódzkiej ewidencji zabytków stanowi niewątpliwie źródło, z którego skarżąca dowiedziała się o tym, że dokonano włączenia tego budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków i że miało to miejsce niewątpliwie przed 1 czerwca 2017 r. Zresztą podjęte przez skarżącą czynności prowadzące do zaskarżenia przedmiotowej czynności potwierdzają stan jej wiedzy w tym zakresie. Sama treść wezwania do usunięcia naruszenia prawa, z którego wynikają wyłącznie zastrzeżenia w zakresie podstawy prawnej włączenia oraz jego celowości potwierdza, że skarżąca nie podważała stanu swojej wiedzy o dokonaniu samej czynności włączenia do ewidencji. W konsekwencji uznać należy, że czternastodniowy termin na wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa upływał skarżącej z dniem 24 października 2022 r. Tymczasem, pełnomocnik skarżącej nadał w placówce pocztowej wezwanie do usunięcia naruszenia w dniu 10 lipca 2024 r., czyli ze znacznym naruszeniem terminu określonego w art. 52 § 3 p.p.s.a. Tym samym, wezwanie dokonane po upływie prawem przewidzianego terminu należy uznać za bezskuteczne. W takiej sytuacji wadliwe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa należy traktować na równi z brakiem wezwania. Upływ tego terminu wyłącza bowiem możliwość skutecznego zaskarżenia do sądu czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi bowiem surogat środka odwoławczego, którego zastosowanie jest niezbędne do uruchomienia sądowej kontroli w tych przypadkach, gdy prawo nie przewiduje zwykłych środków odwoławczych. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się okoliczności mogących wskazywać na brak winy skarżącej w uchybieniu terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Nie zostały w niniejszej sprawie ujawnione takie okoliczności sprawy, które mogłyby stanowić przeszkody do zaskarżenia przez skarżącą czynności włączenia obiektu do wojewódzkiej ewidencji z zachowaniem wymogów art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji. 10. Reasumując uznać należy, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga na czynność włączenia karty ewidencyjnej spornego budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. G. Saniewski K. Korycka M. Pawełczak