II SA/Bd 912/07

Dnia 29 stycznia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 29 stycznia 2008 roku przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] W. K. sprawy ze skargi K. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] r., nr ...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 912/07 UZASADNIENIE Decyzją z [...]r., Nr [...] Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. działając z upoważnienia Burmistrza K. na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z 2001 r. ze zm.), art. 7 pkt 15, art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 40 ust. 2 i 3, art. 24 ust. 2, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z 2004 r. ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109 z 2006 r.) i art. 104 KPA odmówił udzielenia rodzinie rolniczej pomocy w postaci jednorazowego zasiłku celowego w ramach programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, ponieważ szkody w uprawach rolnych nie przekraczają średnio 30%. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem K. Ł. wniosła odwołanie podnosząc, iż decyzja jest dla niej bardzo krzywdząca. Wskazała także, że z uwagi na suszę szkody w uprawach rolnych były bardzo wysokie, a komisja, której nie było, nie wie, w jaki sposób oceniła straty na 30 %. K. Ł. oświadczyła także, że żadnej komisji nie było i żadnego protokołu strat w gospodarstwie rolnym nie sporządzono. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu odwołania K. Ł. decyzją z dnia [...]r., Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy uznał, że decyzja została wydana w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem istniejącego stanu faktycznego i obowiązujących przepisów prawa wskazując, iż stosownie do treści § 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy - pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli: co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy i w gospodarstwie rolnym w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 16, poz. 82 ze zm.) wynoszą średnio powyżej 30 %. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż w przypadku K. Ł. ogólna powierzchnia użytków rolnych wynosi [...] ha, natomiast straty spowodowane wskutek suszy stanowią powierzchnię [...] ha. Straty zgodnie z wytycznymi Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz danymi z protokołu strat zostały obliczone w następujący sposób: rzepak ([...] ha x 30 %) + mieszanka ([...] ha x 30 %) : [...] ha = 29,35 %. Wobec powyższego organ uznał, że skarżąca nie spełnia łącznie wszystkich przesłanek tj. poniesione szkody w uprawach rolnych w gospodarstwie rolnym nie przekraczają średnio powyżej 30 %. W skardze wniesionej do Sądu K. Ł. podniosła identycznie jak w odwołaniu, iż straty w gospodarstwie spowodowane suszą są bardzo wysokie i nie było żadnej komisji, która mogłaby to ocenić. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się do podniesionych zarzutów kolegium wyjaśniło, iż w aktach sprawy organu pierwszej instancji znajduje się indywidualny protokół strat z przeprowadzonej w dniu 1 sierpnia 2006 r. oceny szkód w gospodarstwie skarżącej, z którym ujęte zostały faktyczne straty w uprawach: mieszance i rzepaku. Skarżąca zawarte w protokole dane potwierdziła własnoręcznym podpisem w dniu 1 sierpnia 2006 r. Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2007 r. wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 125 § 1 pkt 2 zawiesił postępowanie gdyż skarżąca na rozprawie oświadczyła, iż na protokole oszacowania strat znajduje się podpis córki a nie jej. Ponadto skarżąca dodała, iż córka podpisała protokół in blanco. Postanowieniem z dnia [...]r. sygn. akt [...] Prokuratura Rejonowa [...] umorzyła dochodzenie w sprawie podrobienia podpisu o treści K. Ł. na protokole Komisji Gminnej ds. szacowania zakresu szkód spowodowanych klęską suszy w miesiącu lipcu-sierpniu 2006 r. z dnia 1 sierpnia 2006 r. dotyczącym strat w gospodarstwie rolnym K. Ł. w miejscowości D. wobec znikomej szkodliwości czynu, stwierdzając jednak, że podpis pod protokołem rzeczywiście nie należał do skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne oceniają legalność zaskarżonej decyzji i innych aktów poddanych właściwości sądów administracyjnych. I tak stosownie do treści przepisu, art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym nie posiada uprawnień do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy. Z powołanego przepisu wynika, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest wszechstronna, wykraczająca poza granice zarzutów skargi, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, w kontekście jej zgodności z prawem materialnym i prawem procesowym. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ten właśnie sposób, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że zarówno decyzja Burmistrza K., jak i zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. narusza przepisy postępowania, a w szczególności zaskarżona decyzja zapadła bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, co miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podstawą materialnoprawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej do Sądu decyzji są przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109). Na wstępie należy podkreślić, iż do postępowań w sprawach uregulowanych w ustawie o pomocy społecznej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o ile ustawa nie stanowi inaczej, a zatem stosuje się także zasady ogólne w nim wyrażone. Zgodnie, zatem z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej rozpoznający sprawę, a w efekcie wydający decyzję, powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa). Winien, więc działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa), wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 kpa) i w toku postępowania stać na straży praworządności oraz podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 kpa), jak i wyjaśniać stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art.11 kpa). Powinien też mieć na względzie, że zasady ogólne postępowania administracyjnego są integralną częścią przepisów regulujących to postępowanie i są dla niego wiążące na równi z innymi przepisami postępowania. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wskazuje jednak, zdaniem Sądu, że organ uchybił wielu z przedstawionych wyżej zasad, zarówno w toku postępowania, w tym postępowania kontrolnego, jak i przy rozstrzyganiu sprawy. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Podzielając pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 4 czerwca 1982 r., sygn. akt I SA 258/82 (ONSA 1982, nr 1, poz. 54) Sąd podkreśla, iż zasady ogólne postępowania administracyjnego stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym wymieniony art. 7 kpa jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. W świetle powyższych rozważań Sąd zauważa, iż skarżąca w odwołaniu podniosła okoliczność, iż "komisja, której nie było, nie wiem, w jaki sposób oceniła straty na 30%". Organy prowadzące postępowanie nie tylko w drugiej instancji, ale w obu instancjach winny, więc przede wszystkim zwrócić uwagę na tę podnoszoną przez skarżącą okoliczność i rozważyć ją w kontekście obowiązujących przepisów, a nie koncentrować się jedynie na okoliczności, iż skarżąca nie spełnia wymogów przyznania zasiłku ceowego na złagodzenie skutków suszy. W tym też kierunku w szczególności powinno być prowadzone postępowanie wyjaśniające, bowiem fakt, iż artykuł 40 ust. 2 i 3 cyt. ustawy daje możliwość właściwemu organowi przyznania zasiłku celowego osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, nie zwalnia organu od obowiązku zebrania w sprawie całego materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich pojawiających się w niej okoliczności. Tymczasem w niniejszej sprawie podnoszona przez skarżącą okoliczność została całkowicie pominięta w toku postępowania. Nie ustalono, zatem czy rzeczywiście Komisja do spraw szacowania zakresu szkód spowodowanych klęską suszy w ogóle była dokonać kontroli, a w razie pozytywnego stwierdzenia, że komisja była to, kto w takim razie podpisał protokół strat w gospodarstwie K. Ł. skoro ona sama oświadczyła, że nie podpisywała żadnego protokołu a tym bardziej nie widziała żadnej komisji. Niewyjaśnienie omówionej wyżej kwestii wskazuje na to, iż organ dopuścił się obrazy zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa zawartej w art. 8 kpa. Z zasady wyrażonej w tym przepisie wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Kolejnym zagadnieniem procesowym, na które należy zwrócić uwagę organów administracji, łączącym się z powyższymi rozważaniami jest wskazanie, że zgodnie z postanowieniami art. 136 kpa postępowanie odwoławcze stanowi kontynuację postępowania przed organem I instancji a organ odwoławczy, jeżeli zachodzi taka konieczność ma możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, a łącząc postanowienia tego przepisu z dyspozycją art. 7 kpa obligującego organy administracji do ustalenia prawdy obiektywnej, należy stwierdzić, że organy administracji powinny dążyć do ustalenia stanu faktycznego obowiązującego w dacie orzekania uwzględniając ewentualne zmiany w nim zachodzące. W przedmiotowej sprawie warunek ten nie został zachowany, ponieważ organy administracji przy orzekaniu bazowały na ustaleniach faktycznych i dowodach przeprowadzonych w okresach wcześniejszych. Dla przykładu należy tylko podać chociażby okoliczność podnoszoną przez skarżącą w odwołaniu, iż nie widziała żadnej komisji a tym bardziej nie podpisywała żadnego protokołu strat. W związku z tym z uwagi na stwierdzone błędy w postępowaniu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Z uwagi na skutki prawne, jakie mogłoby wywołać wykonanie zaskarżonej decyzji Sąd na podstawie art. 152 cytowanej ustawy stwierdził, że nie może ona być wykonana. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji powinny podjąć starania zmierzające do usunięcia zasygnalizowanych wyżej błędów w postępowaniu.