II SA/Bd 917/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lipca 2008 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] [...] [...] z siedzibą w Ł., Partii [...] [...] [...] z siedzibą w Ł., na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienie warunków do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na przebudowę obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz Partii [...] [...] [...] z siedzibą w Ł. 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 917/07 Uzasadnienie Stowarzyszenie Z. Rzeczpospolitej Polskiej w Ł. oraz Partia Z. Rzeczpospolitej Polskiej w Ł. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] nr [...], utrzymujące w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), postanowienie z dnia [...], nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R., w przedmiocie uzgodnienia warunków decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na przebudowie istniejącej chlewni na 100 macior w cyklu zamkniętym, budowie tuczarni, dwóch zbiorników na gnojowicę, zbiorników paszowych oraz przebudowie stodoły i budynku gospodarczego na budynki garażowo-składowe we wsi S., gmina T., na działce nr [...], przewidzianego do realizacji przez A. K. Organ I instancji postanowienie o pozytywnym uzgodnieniu dla ww. przedsięwzięcia wydał na podstawie art. 48 ust. 2 i art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902) oraz art. 106 i art. 123 Kpa. Jednocześnie z uzgodnieniem organ ten zgłosił warunki w punktach od 1 do 5. Powyższe postanowienie otrzymali Urząd Gminy T. oraz A. K. Do wiadomości orzeczenie zostało przekazane Starostwu Powiatowemu w R. oraz Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w B. W aktach sprawy brak jest zwrotnych potwierdzeń odbioru postanowienia przez podmioty, do których zostało ono skierowane, z wyjątkiem Urzędu Gminy w T., który odebrał postanowienie w dniu [...]. Pomimo, iż w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach został określony krąg stron postępowania i postanowieniem z dnia [...] nr [...] Stowarzyszenie Z. Rzeczpospolitej Polskiej w Ł. zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu, w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy na podstawie art. 31 § 2 Kpa, to Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. nie doręczył powyższego postanowienia osobom fizycznym i prawnym, które brały udział w postępowaniu głównym. Doręczenie postanowienia uzgadniającego nastąpiło dopiero poprzez Wójta Gminy w T., który pismem z dnia [...] wg rozdzielnika powołując się przy tym na art. 10 Kpa, przekazał postanowienie o uzgodnieniu stronom i uczestnikom postępowania. O dacie doręczenia postanowienia świadczą załączone do akt administracyjnych sprawy zwrotne potwierdzenia odbioru. Stowarzyszenie Z. Rzeczpospolitej Polskiej w Ł. postanowienie odebrało w dniu [...] Osobiście w dniu [...] zażalenie na to postanowienie złożyła Partia Z. Rzeczpospolitej Polskiej w Ł. oraz Stowarzyszenie Z. Rzeczpospolitej Polskiej w Ł., z wnioskiem o jego uchylenie. W zarzutach wyżej wymienieni powołali się na naruszenie art.7 i art. 8 Kpa oraz przepisy ratyfikowanej przez Polskę Konwencji z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. Zdaniem skarżących warunki zostały uzgodnione przez organ opiniujący na podstawie materiałów nadesłanych przez Wójta Gminy w trakcie zgłaszania uwag i wniosków przez społeczeństwo. Brak zatem było możliwości przedstawienia organowi uzgadniającemu społeczne stanowiska w sprawie " Raportu", który mógłby mieć wpływ na ustalenia faktyczne. Skarżący w zażaleniu podnieśli, że przedstawienie przez Wójta Gminy T. organom uzgadniającym do wniosku o wydanie decyzji samego "Raportu", bez załączonych do niego wniosków i uwag wniesionych przez społeczeństwo, kłóci się z zasadą wyrażoną w art. 8 oraz w art. 7 Kpa. Zdaniem skarżących, organ uzgadniający powinien przeprowadzić postępowanie na podstawie art. 106 § 4 Kpa, w ramach którego strony przedstawiłyby stosowne uwagi i wnioski. Dalej skarżący zarzucili stanowisku zawartemu w "Raporcie", że w bezpośrednim sąsiedztwie brak jest zabudowy mieszkaniowej. Najbliższa zabudowa według skarżących znajduje się w odległości 40 m od obiektów mieszkalnych. Dodali również, że pominięcie uwag i wniosków społeczeństwa narusza Konwencję z dnia 25 czerwca 1998 r. w Aarhus ( Dz. U. Nr 78, poz. 706). Postanowieniem z dnia [...]. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Zdaniem organu do wniosku o uzgodnienie warunków do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dołączone zostały wymagane przepisem art. 48 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska materiały takie jak: kopia wniosku inwestora, informacja o przedsięwzięciu, raport o oddziaływaniu na środowisko wraz z aneksem, kopia mapy w skali 1:5000 oraz kopia mapy z terenem oddziaływania. Na podstawie powyższych dokumentów organ I instancji dokonał analizy i wydał postanowienie, w którym w punktach od 1 do 5 ustalił warunki. Organ odwoławczy przy rozpoznawaniu zażalenia przyjął, że zostało ono wniesione w terminie. Stwierdził też, że uwzględnienie warunków zawartych w postanowieniu organu I instancji i realizacja przedsięwzięcia nie pogorszy w sposób znaczący istniejącego stanu środowiska. Nie będzie miała również wpływu negatywnego na zdrowie ludzi. Organ II instancji uznał za niezasadny zarzut nieuwzględnienia w trakcie prowadzenia procesu uzgadniającego wniosków i skarg mieszkańców wsi S., gdyż wnioski te były skierowane do organu prowadzącego postępowanie tj. Wójta Gminy T. Zdaniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. analiza konfliktu społecznego należy do organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, który ma obowiązek przeanalizować zgłoszone wnioski i uwagi wpływające w trakcie prowadzonego z udziałem społeczeństwa postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Na podstawie analizy akt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że planowane przedsięwzięcie nie wpłynie znacząco na pogorszenie stanu środowiska oraz zdrowie ludzi w sąsiedztwie jego lokalizacji. Organ oceniając materiały graficzne stwierdził, wbrew twierdzeniu skarżących, że projektowane obiekty zlokalizowane będą w odległości 100-120m od zabudowy mieszkaniowej na działkach sąsiednich, a nie 40 m jak podają skarżący w zażaleniach. Odległość ta ograniczy w sposób wystarczający negatywny wpływ przedsięwzięcia na środowisko przy uwzględnieniu zgłoszonych przez organ I instancji warunków i zaleceń wynikających z "Raportu". W skardze do Sądu skarżący zarzucili zaskarżonemu postanowieniu organu II instancji naruszenie art. 10 Kpa poprzez uniemożliwienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, w tym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nadto naruszenie przepisów art. 7 oraz art. 77 Kpa oraz naruszenie w szczególności przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r., a zwłaszcza art. 47 postanowień Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska z dnia 25 czerwca 1998 r. w Aarhus, która została ratyfikowana przez Polskę, a jej tekst ogłoszony został w 2003 -( Dz. U. Nr 78, poz. 706). Skarżący wnieśli również o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdzili, że przepisy prawa ochrony środowiska nie przewidują wydawania uzgodnień pod warunkiem, tak jak uczyniły to organy sanitarne. Brak jest stosownego upoważnienia ustawowego dla organu do ustalenia warunków w ramach postępowania uzgadniającego. Nadto, zdaniem skarżących, organ nie przeprowadził postępowania dodatkowego z urzędu w celu uzupełnienia materiałów i dowodów w sprawie. Raport nie zawiera sumiennej analizy oraz oceny bezpośredniego i pośredniego wpływu danego przedsięwzięcia na środowisko, zdrowie i warunki życia. Pominięto wpływ uciążliwości zapachowych na życie i zdrowie ludzi, które mogą przejawiać się zaburzeniami psychofizycznymi. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wraz z argumentacją jaka zawarta została w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Rolą sądów administracyjnych, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, poprzez kontrolę administracji publicznej. Kontrolę tą Sąd przeprowadza pod kątem zgodności z prawem, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej i sprowadza się ona do oceny, czy organ administracji nie naruszył prawa według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, bądź procesowego Sąd wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym – uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie, względnie stwierdza jego nieważność. Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych względów niż zostały podniesione w jej treści. Podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji są uchybienia organu odwoławczego, które Sąd dostrzegł z urzędu, a związane są z dopuszczalnością zażalenia wniesionego zarówno przez Stowarzyszenie Z. Rzeczpospolitej Polskiej w Ł. oraz Partię Z. Rzeczpospolitej Polskiej w Ł. Organ odwoławczy niedokładnie przeanalizował termin, w którym złożone zostało odwołanie przez ww. podmioty. Postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] zostało skierowane do Urzędu Gminy T. i A. K., a do wiadomości do Starostwa Powiatowego w R. oraz Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. W aktach administracyjnych sprawy brak jest zwrotnych potwierdzeń odbioru przez adresatów powyższego rozstrzygnięcia z wyjątkiem Urzędu Gminy T., który odebrał postanowienie w dniu [...] Z akt administracyjnych sprawy wynika natomiast, że o wiele szerszy był krąg uczestników postępowania. Potwierdza to pismo Wójta Gminy T. z dnia [...], za którym postanowienie organu I instancji w przedmiocie uzgodnienia doręczone zostało stronom i uczestnikom postępowania. Sąd na podstawie zwrotnych potwierdzeń odbioru załączonych do tego pisma ustalił, że Stowarzyszenie Z. Rzeczpospolitej Polskiej w Ł. oraz Partia Z. Rzeczpospolitej Polskiej w Ł. odebrali postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...], w dniu [...] W aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego odbiór postanowienia przez inwestora – A. K. Na podstawie akt administracyjnych sprawy nie można ustalić, czy w dacie złożenia zażalenia przez skarżących postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. nie było ostateczne. W doktrynie i orzecznictwie utrwalony został pogląd, że jeżeli legitymację do wniesienia środka prawnego w jednej sprawie posiada więcej podmiotów (z reguły stron), a podlegająca zaskarżeniu decyzja nie została doręczona im wszystkim (strona została pozbawiona udziału w postępowaniu przed organem I instancji), to należy przyjąć, że termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej biegnie od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, której zapewniono udział w postępowaniu (w istocie chodzi tu o najpóźniejszą datę doręczenia decyzji jednej ze stron - jeśli doręczenie następowało w różnych datach). W takim wypadku, jak należy sądzić, bez względu na okoliczność, czy pozostałe podmioty wniosły odwołanie i w sprawie została wydana decyzja ostateczna, czy też stała się ona ostateczna z powodu jej niezaskarżenia, ochronę interesu podmiotu, któremu nie doręczono decyzji, zapewnia instytucja wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa (por. E. Iserzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks..., s. 223-224; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 573). Takie stanowisko przyjmuje także orzecznictwo sądowe. W wyroku z dnia 16 lipca 2002 r. (II SA 2230/00, niepubl.) NSA podkreślił, iż "stronie, która nie brała udziału w postępowaniu I-instancyjnym, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji (a jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa) wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu stronie przysługuje jedynie wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa" (por. także wyr. NSA z dnia 27 sierpnia 1999 r., IV SA 1758/97, niepubl.; wyr. NSA z dnia 13 lipca 1999 r., IV SA 703/97, niepubl.; wyr. NSA z dnia 13 sierpnia 1998 r., IV SA 1094/96, niepubl.). W świetle powyższego istotne znaczenie dla sprawy ma ustalenie, czy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] nie stało się ostateczne i czy zażalenie Stowarzyszenia Z. Rzeczpospolitej Polskiej w Ł. nie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Inna będzie natomiast sytuacja w sprawie skargi Partii Z. Rzeczpospolitej Polskiej w Ł. Zdaniem Sądu uprawnienie do dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony nie przysługuje partiom politycznym. Partia polityczna nie jest organizacją społeczną. Wskazać należy, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej dokonuje podziału na organizacje w postaci partii politycznych oraz inne organizacje. Z art. 11 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, iż Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania partii politycznych. Partie polityczne zrzeszają na zasadach dobrowolności i równości obywateli polskich w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa. Z kolei z art. 12 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania związków zawodowych, organizacji społeczno-zawodowych rolników, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich, innych dobrowolnych zrzeszeń oraz fundacji. Za tym, że partia polityczna nie jest organizacją społeczną przemawia również definicja partii politycznej zawarta w ustawie z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz.857 z późn. zm.), gdzie partia określona została jako dobrowolna organizacja, występującą pod określoną nazwą, stawiającą sobie za cel udział w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej. Partia nie została określona jako "organizacja społeczna". Wyznacznikami celu w życiu politycznym jest polityka państwa lub sprawowanie władzy publicznej. Stanowisko powyższe co do tego, że partia polityczna nie jest organizacją społeczną wyrażone zostało w wyroku z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1/06- LEX nr 214063. Z uwagi na powyższe zażalenie wniesione przez Partię Z. Rzeczpospolitej Polskiej w Ł. jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych –art. 134 Kpa. Na podstawie przedstawionych wywodów i okoliczności faktycznych sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego unormowanego w art. 77 § 1 Kpa: "Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy". Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien uwzględnić powyższe wskazania i wydać stosowne rozstrzygnięcie z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Sąd - na skutek wykazanego uchybienia procesowego, kwalifikowanego jako istotne naruszenie przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy z racji przedwczesności nie wypowiada się co do zgodności z prawem uzgodnienia wyżej opisanej inwestycji, będącej istotą sprawy, tym samym zarzutów skarżących. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002, Nr 153, poz.1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.