II SA/Bd 917/13

Dnia 13 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant: Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 30 października 2013 roku sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [....] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz K., po rozpatrzeniu wniosku M. N. z dnia [...] o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem J. N., odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytaczając przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o świadczeniach rodzinnych) stwierdził, że choć z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że M. N. sprawuje faktyczną opiekę nad mężem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zaś dochód na osobę w rodzinie osoby sprawującej opiekę i wymagającej opieki wynosi [...] zł, zatem nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego (623 zł), to jednak nie można było przyznać stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego, albowiem w sprawie nie zachodzi określona w art. 16a ust. 1 ww. ustawy przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania bezpośredniej opieki nad niepełnosprawnym mężem. Podkreślając, że z poczynionych ustaleń wynika, iż wnioskodawczyni do [...] była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. (PUP) jako osoba bezrobotna organ I instancji wskazał, że wykreślenie z rejestru nie oznacza rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Od powyższej decyzji M. N. wniosła odwołanie. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania wnioskowanego świadczenia odwołująca zarzuciła organowi I instancji swobodną interpretację stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w szczególności nie uwzględnienie przez organ, że jej mąż jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym już od dzieciństwa Podkreśliła ona również, że dokumenty zgromadzone w sprawie spełniają wszystkie ustawowe wymogi do ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w B. decyzją z dnia [...] nr [..], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267, dalej powoływanej jako kpa), orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisując stan faktyczny sprawy oraz przytaczając treść art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych i wynikające z niego przesłanki, od spełnienia których jest uzależniona możliwość przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego stwierdził, że w sprawie nie zaistniała przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, gdyż odwołująca przed przyznaniem jej świadczenia pielęgnacyjnego była zarejestrowana jako osoba bezrobotna, a zatem nie pracowała zawodowo. Nie zgadzając się z powyższą decyzją organu II instancji, M. N. wniosła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W uzasadnieniu skargi, skarżąca zarzuciła organowi bezzasadność zawartej w zaskarżonym rozstrzygnięciu argumentacji. W tym kontekście podkreśliła, że mąż jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym już od dzieciństwa, co potwierdza załączone do akt orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...], a konieczność wsparcia niepełnosprawnego męża jej pomocą zaistniała już w [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm, dalej powoływanej jak ppsa), uzasadnia uwzględnienia wniesionej w sprawie skargi. Przedmiot oceny Sądu stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...], mocą której utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji odmawiające przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem, z uwagi na brak spełnienia przez stronę przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca zakwestionowała stanowisko organów o niespełnieniu w sprawie wskazanej przesłanki, zarzucając organom bezpodstawne i oparte na błędnie ustalonym stanie faktycznym rozstrzygnięcie o przedmiocie sprawy. Wychodząc poza granice skargi, do czego Sąd jest uprawniony na podstawie wymienionego przepisu art. 134 § 1 ppsa, stwierdzić należy, że z naruszeniem zasad procedury administracyjnej organ pierwszej instancji oraz organ odwoławczy odniosły się do treści żądania skarżącej. Podkreślić bowiem trzeba, że w postępowaniu administracyjnym żądanie strony tego postępowania jest elementem stanu faktycznego sprawy. Zatem błędne rozpoznanie tego żądania stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) , które to uchybienie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie podnosi się, że w razie wątpliwości w zakresie zamiaru strony, obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie jej stosownych informacji faktycznych i prawnych w ramach obowiązków wynikających z art. 9 kpa. w tym celu, aby strona zainicjowała najkorzystniejsze w stosunku do swoich potrzeb i celów postępowanie i nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji sposób rozumienia art. 9 kpa (wyrok. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r., I SA/Ka 1740/98, niepubl.). Przenosząc te rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że organy nie wyjaśniły, o jakie świadczenie opiekuńcze wniosła skarżąca. Przede wszystkim nie zweryfikowano w obydwu instancjach twierdzeń skarżącej, która wskazywała, iż niepełnosprawność jej męża powstała już w dzieciństwie, co mogło wskazywać na żądanie przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a nie - jak przyjęły to organy orzekające w sprawie - specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego. Nie ustosunkowując się w żadnym zakresie do tej okoliczności istotnej z punku widzenia przesłanki nabycia określonego świadczenia opiekuńczego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało sprawę w przedmiocie uprawnień M. N. do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Należy wskazać, że z rozważań co do rzeczywistej woli skarżącej nie zwalniał organów fakt, że wniosek został złożony o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a nie o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skoro na organach, stosownie do art. 7, 8, 9 kpa ciąży obowiązek załatwienia sprawy z uwzględnieniem m.in. słusznego interesu obywateli oraz obowiązek czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Aby uczynić zadość rzetelnemu przeprowadzeniu postępowania w sprawie należało zweryfikować żądanie strony, w szczególności jeżeli weźmie się pod uwagę fakt, że świadczenie opiekuńcze w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, które uregulowane zostało w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowi nowe świadczenie wprowadzone do polskiego porządku prawnego z dniem 1 stycznia 2013 r., na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548). W ramach regulacji instytucji specjalnego zasiłku opiekuńczego określone zostały w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych zarówno przesłanki pozytywne, jaki i negatywne ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z literalnego brzmienia przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie wynika, że prawo do otrzymania nowego świadczenia opiekuńczego uwarunkowane zostało spełnieniem wymogu rezygnacji z zatrudnia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą wymagającą opieki. Warunek rezygnacji z zatrudnienia, jako przesłanka otrzymania świadczenia opiekuńczego, dotyczy też świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 17 ust. 1), z tym, że w przypadku tego ostatniego świadczenia został on ustanowiony w ramach alternatywy wraz z przesłanką nie pojęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zatem w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego spełnienie przez osobę ubiegającą się o to świadczenie którejkolwiek z tych dwóch przesłanek uprawniało zarówno przed ww. zmianą ustawy o świadczeniach rodzinnych, jaki i po dokonaniu tej zmiany, do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Wprowadzona ustawą zmieniającą modyfikacja świadczenie pielęgnacyjnego nie zmieniła więc tej przesłanki otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, którą w dalszym ciągu jest nie podjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zmieniła ona natomiast warunki dotyczące podmiotów, nad którymi sprawowana może być opieka określając w szczególności w stosunku do osoby wymagającej opieki wymóg, aby niepełnosprawność tej osoby powstała: nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (art. 17 ust. 1b). Na tę ostatnią przesłankę powoływała się skarżąca zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i przed sądem, co mogło wskazywać, że w istocie wolą jej było uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego Nieprawidłowe zinterpretowanie intencji wnoszącej podanie o świadczenie opiekuńcze mogło w efekcie doprowadzić do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędne zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy. W tej sytuacji, nie przesądzając przyszłego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K., celem dokonanie ponownej oceny sytuacji prawnej skarżącej z uwzględnieniem wyżej przedstawionych rozważań Sądu. Tym samym, w ponownym postępowaniu organ I instancji poinformuje skarżącą o przysługujących jej uprawnieniach do świadczeń opiekuńczych i dopiero po uzyskaniu jednoznacznej odpowiedzi od właściwie poinformowanej o jej prawach i obowiązkach strony będzie możliwe rozstrzygnięcie, czy domaga się ona przyznania jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, czy też do świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 w 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 ppsa orzekł jak w sentencji.