II SA/Bd 920/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [....] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] działający z upoważnienia Wójta Gminy S. Kierownik GOPS w S. na podstawie art. 16a, art. 5, art. 3, art. 20, art. 24, art. 25, art. 26 ust. 1 i ust. 2, art. 28, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z poźn. zm., dalej zwana u.ś.r.) i § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 298 poz. 1769) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 959) oraz art.4 pkt 2 lit. w, art. 6 ust. 2a , art. 16 ust. 6b, art. 18 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z 13 października 1998r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 z późn. zm.) oraz 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej zwanej k.p.a., odmówił M. S. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, wnioskowanego na S. S. W uzasadnieniu organ wskazał, że z posiadanych dokumentów wynika, iż S. S. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. Na podstawie art. 16a ust. 1 u.ś.r., specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny i jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności. Na podstawie art. 3 pkt 22 cyt. ustawy, przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową rozumie się wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Jak wynika z akt sprawy, M. S. była ostatnio zatrudniona w okresie od [...].10.1997 r. do [...].03.1998 r. S. S. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu [...].03.2010 r., według którego orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter trwały i orzeczenie wydaje się na stałe, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...].02.2010 r. Po przeanalizowaniu akt sprawy organ stwierdził, że strona nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką. Z dołączonych dokumentów wynika bowiem, że była ona zatrudniona do [...].03.1998 r., po tym okresie była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w N., natomiast niepełnosprawność matki w stopniu znacznym datuje się od [...].02.2010 r. ustalona orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia [...].03.2010 r. W związku z powyższym rezygnacja z zatrudnienia nie nastąpiła w związku z koniecznością sprawowania opieki, ponieważ w momencie zakończenia zatrudnienia matka strony nie posiadała orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest okoliczność niepodejmowania zatrudnienia z racji sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny, lecz rezygnacja z zatrudnienia. Ustawa o świadczeniach rodzinnych wymaga, aby między zakończeniem zatrudnienia a koniecznością opieki istniał związek przyczynowy polegający na tym, że bez konieczności sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki zainteresowana strona nie rezygnowałaby z zatrudnienia. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. S. W jego uzasadnieniu wskazała ona, że wcześniej zostało jej przyznane świadczenie pielęgnacyjne od dnia [...].04.2010r. Ponadto wskazała na zły stan zdrowia matki, a zmiany w przepisach są dla niej krzywdzące. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przepisem prawa materialnego stanowiącym podstawę zaskarżonej decyzji jest art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012r. poz. 1548). Zgodnie z tym przepisem, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W związku z tym muszą być spełnione dwie przesłanki. Po pierwsze osoba niepełnosprawna musi legitymować się odpowiednim orzeczeniem, co w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, albowiem S. S. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po drugie, opiekun osoby niepełnosprawnej musi wykazać, że zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej, przy czym względem tej osoby powinien obciążać wnioskodawcę obowiązek alimentacyjny. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni korzystała już ze świadczenia pielęgnacyjnego, przyznanego przez Wójta Gminy S. bezterminowo, od dnia [...] kwietnia 2010 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. wydaną przez Starostę N., znak [...], M. S. na swój wniosek z dniem [...] kwietnia 2010 r. utraciła status osoby bezrobotnej, co oznacza, że od tego dnia nie poszukiwała pracy i nie była gotowa jej świadczyć. Przy świadczeniu pielęgnacyjnym, które strona otrzymywała, istotna była również przesłanka nie podejmowania zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny, która wskutek wskazanej wyżej nowelizacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych została z tego świadczenia wyeliminowana. Zatem za osobę, która zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, należy w aktualnym stanie prawnym uznać osobę, która będąc zatrudniona, zrzekła się tego zatrudnienia w celu sprawowania opieki, a taka sytuacja nie występuje w rozpatrywanej sprawie. Z dowodów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że M. S. była zatrudniona w [...] w okresie od [...].10.1997 r. do [...].03.1997 r. w pełnym wymiarze czasu pracy, oraz podejmowała krótkookresową pracę sezonową 2 razy: w roku 1991 i 1997-1998. Powyższe, określone w art. 16a ust. 1 u.ś.r., podstawowe warunki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, należy odróżnić od zapisu zawartego w art. 17 ust. 1 tej ustawy dotyczącego innego świadczenia opiekuńczego - świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z którym, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie, która faktycznie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ale też może zostać przyznane osobie, która zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w ogóle nie podejmuje w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się odpowiednim orzeczeniem potwierdzającym niepełnosprawność. Skoro ustawodawca rozróżnia w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie podejmowanie i rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i uzależnia przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wyłącznie od rezygnacji z zatrudnienia, to należało uznać, że specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje w przypadku, gdy wnioskodawczyni nie pracuje już kilka lat przed uzyskaniem przez członka rodziny, nad którym jest sprawowana opieka, orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Taka sytuacja, co jest okolicznością bezsporną, ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Wyklucza to możliwość ustalenia prawa odwołującej do specjalnego zasiłku opiekuńczego, jak również zwalnia organ odwoławczy z obowiązku badania, czy w sprawie zostały spełnione pozostałe przesłanki uprawniające stronę do wnioskowanego świadczenia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła M. S. W uzasadnieniu przyznała, że do [...].03.1998 r. była zarejestrowana jako bezrobotna. W związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką zrezygnowała z oczekiwania na pracę i złożyła wniosek o świadczenie pielęgnacyjne. Ta rezygnacja, w ocenie skarżącej, jest równoznaczna z rezygnacją z podjęcia zatrudnienia. W ocenie skarżącej pojęcia "nie podjęcie zatrudnienia" i "rezygnacja z zatrudnienia" są równoznaczne. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej zwana p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO, Sąd nie stwierdził przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy art. 16a u.ś.r., dodanego przez ustawę z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) z dniem 1 stycznia 2013 r. Przepisy te wprowadziły do polskiego systemu prawnego nowy rodzaj świadczenia – specjalny zasiłek opiekuńczy. To nowe świadczenie, uzupełniające katalog świadczeń opiekuńczych, w istotnej mierze nawiązuje do konstrukcji świadczenia pielęgnacyjnego w jego wcześniejszym kształcie, obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r., tj. do nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą ustawę o świadczeniach rodzinnych. Potwierdza to lektura uzasadnienia projektu ww. ustawy zmieniającej, w którym wskazano, że "specjalny zasiłek opiekuńczy przysługiwać będzie osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Jest to grupa podmiotów, która dotychczas otrzymywała świadczenia pielęgnacyjne, niespełniająca warunków do otrzymania tego świadczenia na warunkach określonych w nowych przepisach" (druk nr 724 Sejmu RP VII kadencji). Istotne podobieństwo obu wymienionych świadczeń jest tu o tyle warte podkreślenia, że, w ocenie Sądu, uzasadnia przy dokonywaniu wykładni konkretnych unormowań dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego posiłkowanie się dotychczasowym orzecznictwem sądowym i Trybunału Konstytucyjnego odnoszącym się do analogicznych elementów regulacji świadczenia pielęgnacyjnego. Wypada w tym miejscu nadmienić, że unormowania art. 16a ust. 2-5 u.ś.r. oraz przepisy przejściowe art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej zostały zaskarżone do Trybunału Konstytucyjnego (zob. wnioski w sprawach zarejestrowanych pod sygnaturami akt, odpowiednio: K 38/13 oraz K 27/13 – dostępne ze strony: http://www.trybunal.gov.pl/Sprawy/sprawyTK/sprawy2.htm), jednak kwestie podniesione w tych skargach pozostają bez wpływu na wynik rozpoznawanej tu sprawy, stąd, w ocenie Sądu, nie zachodziły potrzeba ani możliwość zawieszenia niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W świetle art. 16a u.ś.r. przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego zostało uzależnione od spełnienia następujących podstawowych przesłanek: 1) osoba ubiegająca się o zasiłek w związku ze sprawowaniem opieki nad daną osobą faktycznie tę opiekę sprawuje; 2) na osobie ubiegającej się o zasiłek ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, 3) osoba ubiegająca się o zasiłek rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r., tj. z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywania pracy lub świadczenia usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej – w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą opieki; 4) osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji; 5) łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty tzw. kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 2 u.ś.r., wynoszącego obecnie 623 zł (z zastrzeżeniem art. 16a ust. 3 u.ś.r., który w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania); przy jednoczesnym niewystąpieniu przesłanek negatywnych, wyliczonych w art. 16a ust. 8 u.ś.r. Według trafnych ustaleń organów administracji, które znalazły expressis verbis swój wyraz w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w punkcie 3, w postaci rezygnacji przez wnioskodawczynię z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad jej matką. W odniesieniu do specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca wymaga, aby konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną zawsze wiązała się z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tym przypadku, inaczej niż przy świadczeniu pielęgnacyjnym, samo niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie wystarcza. Implikuje to konieczność wykazania przez osobę ubiegającą się o zasiłek bezpośredniego związku – tak funkcjonalnego, jak i czasowego – pomiędzy zaprzestaniem pracy zarobkowej, rozumianej również jako prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (vide: art. 3 pkt 22 in fine u.ś.r.), a podjęciem się sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sytuacji braku wystąpienia zbieżności czasowej pomiędzy obu zdarzeniami można, co do zasady, mówić jedynie o niepodejmowaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki, a nie o rezygnacji z pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r. W ocenie Sądu co najwyżej z taką właśnie sytuacją – niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną – mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wskazuje na to przede wszystkim fakt, że skarżąca nie pracowała bezpośrednio przed datą rozpoczęcia otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ była wówczas zarejestrowana jako bezrobotna, natomiast ostatnio pracowała do marca 1998 r. Przypadek niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nie może być utożsamiany z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r. Za taką wykładnią przemawia wzgląd na wyraźne rozróżnienie obu tych pojęć przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1 u.ś.r. i wiążącą się z tym dyrektywę interpretacyjną w postaci tzw. zakazu wykładni synonimicznej, zgodnie z którym różnym zwrotom użytym w danym akcie prawnym nie należy nadawać tego samego znaczenia (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117–119). W związku z powyższymi rozważaniami słusznie organ stwierdził, że nie było potrzeby badania istnienia po stronie skarżącej pozostałych przesłanek, których spełnienie jest niezbędne celem otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.