II SA/Bd 921/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. T., D. K., P. S., M. S., P. S., J. S., Renaty i M. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania uchyla zaskarżone postanowienie. Na wniosek E. S.C. J. K. P. K. z dnia [...] października 2013 r. Wójt Gminy F. (zwany dalej "Wójtem") prowadził postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednego generatora wiatrowego o konstrukcji stalowej wysokości 45 m ze śmigłem wraz z przyłączem energetycznym, na działce nr [...] w miejscowości U.. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Wójt ustalił warunki dla ww. inwestycji, jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. uchyliło decyzję Wójta i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało m.in. na konieczność oceny ważności przedłożonej przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach planowanej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Wójt, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 i art. 103 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr 267/4 oraz zobowiązał wnioskodawców (J. K. i P. K.) do uzupełnienia wniosku o aktualną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. W uzasadnieniu Wójt wskazał, że przed dniem złożenia wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy (18 października 2013 r.) upłynął czteroletni termin od daty prawomocności decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach (decyzja stała się prawomocna [...] kwietnia 2009 r.), wobec czego konieczne jest przedłożenie przez wnioskodawców aktualnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji. Na postanowienie o zawieszeniu postępowania nie wniesiono zażalenia. P. z dnia [...] marca 2015 r. inwestorzy wnieśli o podjęcie zawieszonego postępowania argumentując, że nie istnieją przesłanki zawieszenia postępowania. Wnioskodawcy wskazali, że ustawa z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 213 poz. 1235 z późn. zm., zwanej w skrócie ".u.u.i.ś.") daje inwestorowi podstawy wydłużenia terminu, w jakim po nabyciu ostatecznej decyzji środowiskowej jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji następczej określonej w art. 72 ust. 1 u.u.i.ś. Możliwość taka, zgodnie z art. 72 ust. 4 u.u.i.ś. istnieje m.in. w przypadku etapowej realizacji przedsięwzięcia. W takim przypadku istnieje możliwość złożenia wniosku o decyzję następczą w terminie 6 lat od dnia w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna. Wnioskodawcy wskazali, że ich inwestycja jest realizowana etapowo, ponieważ pozwolenie na budowę obejmowało budowę trzech generatorów; dwa z nich zostały już zrealizowane; do realizacji pozostał trzeci. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr RRG i ZP.6730.106.2013.14.15 Wójt odmówił podjęcia zawieszonego postępowania wskazując, że wniosek o podjęcie postępowania nie wskazuje, że ustała przyczyna zawieszenia, lecz w istocie pod pozorem wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania składa zażalenie na prawomocne postanowienie o zawieszeniu postępowania. W wyniku rozpatrzenia złożonego przez inwestorów zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] uchyliło postanowienie Wójta z dnia [...] kwietnia 2015 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło, że żalący słusznie podnoszą, że obowiązek podjęcia postępowania określony w art. 97 § 2 k.p.a. obejmuje nie tylko przypadek literalnie przepisem określony – gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, ale także przypadki błędnie zawieszonego z urzędu postępowania. Bezsporne jest, że skarżący, zobowiązani postanowieniem z [...] lutego 2015 r. - nie przedłożyli aktualnej decyzji środowiskowej. Nie ziściła się zatem przesłanka podjęcia postępowania określona w art. 97 § 2 k.p.a. Rozważając, czy istnieje konieczność podjęcia postępowania w związku z jego błędnym zawieszeniem Kolegium wskazało, że przedłożona w sprawie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] stycznia 2009 r. została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 kwietna 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] listopada 2008 r., co przewidywał art. 153 u.u.i.ś. Zgodnie z art. 46 ust. 4b Prawa ochrony środowiska, decyzja ta wywoływała skutki prawne w okresie 4 letnim od dnia, kiedy stała się ostateczna. W tym czasie decyzją tą można było się legitymować na potrzeby innych postępowań administracyjnych , określonych w ww. przepisie. Skoro decyzja środowiskowa stała się ostateczna [...] kwietnia 2009 r., to złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy w dniu [...] października 2013 r. oznacza, że inwestor przekroczył termin, w którym decyzja środowiskowa wywoływała skutki prawne. Niemniej jednak Kolegium uznało, że należy wziąć pod uwagę stan prawny istniejący w dacie wydania decyzji środowiskowej, w szczególności art. 72 ust. 4 u.u.i.ś., który przewidywał, że termin, o którym mowa w ust. 3 może ulec wydłużeniu o 2 lata, jeżeli realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wówczas nie istniał wymóg wydania odrębnego orzeczenia oceniającego etapowość oraz warunki określone decyzją środowiskową. W ówczesnym stanie prawnym ocena przesłanek z art. 72 ust. 4 u.u.i.ś. była dokonywana przez organ właściwy do wydania decyzji stanowiącej podstawę realizacji przedsięwzięcia. Wskazane regulacje uległy zmianie 20 lipca 2010 r. i od tego momentu możliwość legitymowania się decyzją środowiskową przez okres dłuższy jest możliwe po uprzednim uzyskaniu stanowiska organu o tym, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w decyzji środowiskowej (w formie postanowienia). Postuluje się zatem przyjęcie, że regulacja w zmienionej treści ma zastosowanie do decyzji wydanych po zmianie stanu prawnego tj. od dnia 20 lipca 2010 r. (K. Gruszecki "Ważność decyzji środowiskowej przy przedsięwzięciu realizowanym etapowo"). Wobec powyższego Kolegium wskazało, że rozstrzygając o ewentualnym podjęciu zawieszonego postępowania organ I instancji musi przeanalizować prawidłowość zawieszenia biorąc pod uwagę przesłanki określone w art. 72 ust. 4 u.u.i.ś. w brzmieniu obowiązującym przed 20 lipca 2010 r. Organ musi rozważyć, czy realizacja przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pozytywna weryfikacja obu przesłanek uprawniałaby do przyjęcia możliwości złożenia decyzji środowiskowej do wniosku o warunki zabudowy w terminie wydłużonym o 2 lata. W konsekwencji zawieszenie postępowania musiałoby zostać uznane za wadliwe, co z kolei wiązałoby się z obowiązkiem jego podjęcia w oparciu o art. 97 § 2 k.p.a. W skardze do sądu administracyjnego zakwestionowano prawidłowość postanowienia Kolegium, wskazując na inne postępowania administracyjne związane z inwestycją i podkreślając niekorzystny wpływ elektrowni wiatrowej w postaci przekroczenia norm hałasu w dzień i w nocy oraz ograniczenia użytkowania rolniczego gruntów skarżących. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718; zwanej dalej "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa. Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd podziela pogląd, że organ administracji ma obowiązek, na podstawie art. 97 § 2 k.p.a., podjąć zawieszone postępowanie nie tylko w razie ustanie przyczyny zawieszenia, ale także wówczas, gdy okaże się, że przesłanka z powodu której postępowanie zostało zawieszone w rzeczywistości nie istniała (por. wskazany przez Kolegium wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn.. akt II OSK 626/11, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Błędnej jest natomiast stanowisko Kolegium odnośnie przepisów, które winny być stosowane odnośnie rozstrzygnięcia kwestii czy w momencie orzekania przez Kolegium inwestor mógł skutecznie przedłożyć decyzję środowiskową w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Należy podkreślić, że zasadą przyjętą w obecnym porządku prawnym jest bezpośrednie działanie nowych przepisów. Wyjątki od tej zasady mogą ustanawiać przepisy przejściowe (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn.. akt II OSK 461/11, publ. CBOSA). W ustawie z dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 119 poz. 804), która z dniem 20 lipca 2010 r. wprowadziła zmiany m.in. w treści art. 72 ust. 4 u.u.i.ś., brak przepisu, który nakazywałby stosowanie dotychczasowego (tj. sprzed 20 lipca 2010 r.) brzmienia art. 72 ust. 4 u.u.i.ś. w stosunku do decyzji środowiskowych wydanych przed tą datą. Oceniając zatem możliwość podjęcia postępowania Kolegium powinno wziąć pod uwagę brzmienie art. 72 u.u.i.ś. obowiązujące w dacie rozstrzygania, a nie przepisy obowiązujące przed 20 lipca 2010 r. Zgodnie z treścią art. 72 ust. 3 u.u.i.ś. obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego postanowienia (17 czerwca 2015 r.) decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1. Złożenie wniosku powinno nastąpić w terminie 4 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 4 i 4b. W myśl ust. 4 art. 72 u.u.i.ś., złożenie wniosku może nastąpić w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, o ile strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na który została przeniesiona ta decyzja, otrzymali, przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 3, od organu, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowisko, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w tej decyzji. Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia. Z treści przytoczonych powyżej przepisów wynika zatem, że złożenie wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 może nastąpić w terminie 6 lat, jeżeli przed upływem 4 lat od dnia, w którym decyzja środowiskowa stała się ostateczna strona otrzyma postanowienie organu zawierające stanowisko, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w tej decyzji. Dla prawidłowości i skuteczności postanowienia wydanego na podstawie art. 72 ust. 4 ustawy istotne znaczenie ma data, w której decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach danego przedsięwzięcia stała się ostateczna, gdyż skutki prawne określone w ustawie wywiera jedynie postanowienie, które strona otrzymała przed upływem 4 lat od daty, kiedy decyzja środowiskowa stała się ostateczna. Termin przewidziany w art. 72 ust. 4 w zw. z art. 72 ust. 3 u.u.i.ś. jest terminem prawa materialnego i jako taki wyznacza okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, Nr 9, poz. 134, s. 451). Aby doszło zatem do przedłużenia terminu, w jakim strona może skutecznie dołączyć do wniosku m.in. o wydanie warunków zabudowy decyzję środowiskową, konieczne jest, aby otrzymała, przed upływem terminu czteroletniego terminu, o którym mowa w ust. 3, od organu, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowisko, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w tej decyzji (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 stycznia 2016 r. sygn.. akt 1012/15, publ. CBOSA). Stanowisko to musi mieć formę postanowienia. W konsekwencji należy uznać, że niezasadnie Kolegium przyjęło, iż przed rozstrzygnięciem o możliwości podjęcia postępowania Wójt winien rozważyć istnienie przesłanek umożliwiających posłużenie się przez wnioskodawcę decyzją środowiskową w przedłużonym, 6 - letnim terminie – w oparciu o przepisy u.u.i.ś. w brzmieniu obowiązującym przed 20 lipca 2010 r. Ze względu na powyższe, stwierdzając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć sprawę stosownie do powyższego stanowiska Sądu.