II SA/Bd 923/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant st. asyst. sędziego Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody K. na uchwałę Rady Miejskiej w Brodnicy z dnia 29 maja 2012 r. nr XX/175/2012 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 8 ust. 5 pkt 6 oraz § 9 ust. 5 pkt 6 zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt 1 sentencji wyroku nie podlega wykonaniu. Rada Miejska w B. w dniu [...] maja 2012 r. podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. dla obszaru w rejonie ulic: K., G. oraz J. Przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa K. z 11 czerwca 2012 r. poz. 1284. Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjęta zaskarżoną uchwałą weszła w życie z dniem 26 czerwca 2012 r. Obszar objęty uchwałą ma powierzchnię około 1,50 ha. Na terenie objętym zmianą planu realizowana jest budowa osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego oraz obiektu handlowego na podstawie wydanych pozwoleń na budowę: 1. dla osiedla budynków mieszkalnych wielorodzinnych o funkcji mieszkalno - usługowej: -l etap "budynek mieszkalno - usługowy A" - pozwolenie z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] i zmienione pozwoleniami z dnia [...] marca 2011 r. i [...] września 2011 r.; -II etap "budynek mieszkalny wielorodzinny B" - pozwolenie z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] i zmienione pozwoleniami z dnia [...] listopada 2011 r. i [...] października 2012 r.; -III etap "budynek mieszkalny wielorodzinny C" - pozwolenie na budowę z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] i zmienione pozwoleniem z dnia [...] października 2012 r.; -IV etap "budynek mieszkalny wielorodzinny D" - pozwolenie na budowę z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] i zmienione pozwoleniem z dnia [...] października 2012 r.; 2. dla sklepu spożywczego z zapleczem piekarniczo - garmażeryjnym - pozwolenie z dnia z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] i zmienione pozwoleniem z dnia [...] października 2012 r. Stosownie do art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), Burmistrz B. przekazał (przy piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r.) Wojewodzie K. – P., jako organowi nadzoru, wymienioną uchwałę wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Ocena ta jest dokonywana zgodnie z zasadami nadzoru nad działalnością gminną przewidzianymi w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594). W toku przeprowadzonej kontroli organ nadzoru stwierdził, że uchwała w części jest niezgodna z prawem, ponieważ narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób i w stopniu określonym w art. 28 ust. 1 tej ustawy. Wojewoda K. – P. zaskarżył przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o stwierdzenie nieważności § 8 ust. 5 pkt 6 oraz § 9 ust. 5 pkt 6 tej uchwały. Organ nadzoru zarzucił naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, zaskarżonej uchwale zarzucił niezgodność ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B." przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w § 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. dla obszaru w rejonie ulic: K., G. oraz J. stwierdzono, iż zmiana miejscowego planu nie narusza ustaleń zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. uchwalonej uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 2009 r. Z przedłożonego Wojewodzie wypisu i wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. wynika, iż zaskarżany plan miejscowy sporządzono dla obszaru położonego w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) i usługowej (U). Dla terenów tych ustalono w studium wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenu, w tym udziału powierzchni biologicznej czynnej. Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) określono na poziomie "przynajmniej 30% terenu", dla zabudowy usługowej "przynajmniej 25% terenu każdej działki budowlanej". Dla wyznaczonego w przedmiotowym planie miejscowym terenu oznaczonego symbolem 1MW-U ustalono w § 8 ust. 5 pkt 6 uchwały wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej - nie mniej niż 25%, natomiast dla terenu usług 2U wskaźnik ten powinien wynosić nie mniej niż 15% (§ 9 ust. 5 pkt 6 uchwały). W ocenie organu nadzoru, powyższe stanowi o niezgodności ww. przepisu planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. Organ dalej podał, że skoro w studium wskazano minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej (z możliwością jego uszczegóławiania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego), to minimum tego przekroczyć w planie nie można, a uszczegółowienie zapisów studium w planie może polegać jedynie na ustaleniu wyższego niż przewidziane w studium minimum. Zatem ustalenie w planie wskaźników niższych niż określone w studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał też, że ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Zdaniem Wojewody K. – P. przy sporządzaniu i uchwalaniu uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. dla obszaru w rejonie ulic: K., G. oraz J. naruszono zasady sporządzania planu miejscowego. Organ podniósł, że stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W konsekwencji, organ nadzoru stwierdził, że naruszenia przywołanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są naruszeniami stanowiącymi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego § 8 ust. 5 pkt 6 oraz § 9 ust. 5 pkt 6 zaskarżanej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B. reprezentowana przez Burmistrza B. uznała skargę za zasadną. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że wskaźniki zagospodarowania dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) określone w "Studium" odnoszą się tyko do zachowania "przynajmniej 30% terenu jako teren biologicznie czynny", nie są natomiast w nim określone wskaźniki zabudowy. W planie miejscowym dla obszaru oznaczonego symbolem 1 MW-U określony został wskaźnik zabudowy w maksymalnej wysokości 30% i minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego w wysokości nie mniejszej niż 25%. Ponadto, wskaźniki zagospodarowania dla terenów zabudowy usługowej (U) określone w "Studium" odnoszą się również tyko do zachowania "przynajmniej 25% terenu jako teren biologicznie czynny", nie są natomiast w nim określone wskaźniki zabudowy. W planie miejscowym dla obszaru oznaczonego symbolem 2U określony został wskaźnik zabudowy w maksymalnej wysokości 40% i minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego w wysokości nie mniejszej niż 15%. Organ podkreślił, że błędne określenie wskaźnika powierzchni terenu biologicznie czynnej w planie miejscowym spowodowało rozbieżność z zapisami "Studium". Wyeliminowanie z planu miejscowego powyższych wskaźników nie naruszy zasad zagospodarowania przedmiotowego terenu, ponieważ pozostaną maksymalne wskaźniki zabudowy. Organ przyznał, że § 8 ust. 5 pkt 6 oraz § 9 ust. 5 pkt 6 uchwały są niezgodne z ustaleniami zawartymi w "Studium", jednak niezgodność ta nie może skutkować nieważnością całego planu. Wskaźniki minimalnej powierzchni terenu biologicznie czynnego możliwe będą do ustalenia w drodze interpretacji treści planu na podstawie dokumentacji powstałej na etapie jego tworzenia, w szczególności na podstawie "Studium". Interpretacji takiej, będzie mógł dokonać projektant planu, a dokonaną przez niego interpretację, zweryfikuje organ administracji architektoniczno - budowlanej w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. W konsekwencji podniósł, że chociaż "Studium" nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. dla obszaru w rejonie ulic: K., G. oraz J. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa K. z dnia 11czerwca 2012 r., poz. 1284. i weszła w życie z dniem 26 czerwca 2012 r. Z uwagi na fakt, że rozpoznawana przez Sąd skarga Wojewody K.-P. jest pierwszą skargą na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] maja 2012r. r. nr [...] sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. dla obszaru w rejonie ulic: K., G. oraz J. oraz uwzględniając fakt, że naruszenia procedury uchwalania planu mogłyby wpłynąć na legalność uchwały także w jej niezaskarżonej części, Sąd z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu również w zakresie nieobjętym zarzutami skargi i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu w częściach nieobjętych skargą na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. w związku z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Sąd w szczególności przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu i zasad jego sporządzenia. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej. Przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 pkt 1 -14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego postępowania oraz właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W art. 17 pkt 1-14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z akt planistycznych przedmiotowej sprawy wynika, że Rada Miejska w B. zachowała tryb uchwalenia planu miejscowego zgodnie z przepisami prawa. Otóż Rada Miejska w B. podjęła w dniu [...] listopada 2010 r. uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. dla obszaru w rejonie ulic: K., G. oraz J. Ogłoszenie Burmistrza B. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ukazało się w prasie "S." w dniu [...] listopada 2010r., a obwieszczenie w tej sprawie wywieszone zostało na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w B. w dniach od [...] listopada 2010 r. do dnia [...] grudnia 2010 r. Obwieszczenie określało formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia ([...] listopada - [...] grudnia 2010 r.). Zawiadomiono również na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu, informując jednocześnie, że wnioski i wskazania dotyczące wymienionego planu mogą być składane na piśmie w terminie 21 dni od daty doręczenia niniejszego zawiadomienia. Sporządzony projekt uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia. W dniu [...] lutego 2012 r. w Dzienniku "N." opublikowane zostało ogłoszenie Burmistrza B. o wyłożeniu do wglądu publicznego w dniach od [...] marca 2012 r. do [...] marca 2012 r. omawianego projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obwieszczenie o wyłożeniu projektu planu do wglądu publicznego zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w dniach od [...] lutego 2012 r. do [...] kwietnia 2012 r. W obwieszczeniu tym Burmistrz poinformował, że w dniu [...] marca 2012 r. odbędzie się dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Zgodnie z wykazem nie zostały wniesione uwagi do projektu wyłożonego planu. W dniu [...] maja 2012 r. Rada Miejska w B. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. dla obszaru w rejonie ulic: K., G. oraz J. Istota sporu w ocenianej przez Sąd sprawie sprowadza się do oceny zarzutów skargi, tj. zgodności § 8 ust. 5 pkt 6 oraz § 9 ust. 5 pkt 6 zaskarżonej uchwały z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny. Z przepisów art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika narzucony przez ustawodawcę obowiązek dla organów planistycznych do zachowania zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika mianowicie, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Dalej art. 15 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Ostatecznie do zgodności planu miejscowego ze studium odnosi się w finalnym procesie procedury planistycznej art. 20 ust. 1 zd. pierwsze tej ustawy wprowadzając regulację, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Z powyższych przepisów należy wyprowadzić wniosek, że zgodność planu miejscowego ze studium została narzucona w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ustawodawcę. W art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawarte zostały przesłanki które skutkują tym, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieważna w całości lub w części. I tak naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". Oznacza to, że postanowienia studium określają zasady zagospodarowania przestrzennego, które organy gminy powinny respektować przy sporządzaniu planów miejscowych z uwagi na wiążące ustalenia studium dla tych organów (art. 9 ust. 4 ustawy). Niezgodność planu miejscowego z ustaleniami studium skutkuje tym, że dochodzi do naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego. Plan miejscowy niezgodny ze studium pozostaje w wyraźnej sprzeczności z art. 9 ust. 4 ustawy i nie powinien zostać uchwalony przez organ gminy z uwagi na treść art. 20 ust. 1 ustawy, gdyż narusza on ustalenia studium. Przekładając powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała w § 8 ust. 5 pkt 6 oraz § 9 ust. 5 pkt 6 zawiera uregulowania, które naruszają ustalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B." uchwalonego Uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...]. W powyższym Studium ustalono, że należy zachować przynajmniej 30 % terenu jako biologicznie czynnego dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) w zakresie dotyczącym wskaźników zagospodarowania do uszczegółowienia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w planie miejscowym § 8 ust. 5 pkt 6 zaskarżonej uchwały, w ustaleniach szczegółowych dla terenu oznaczonego symbolem 1 MW-U określono w ramach zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu minimalną powierzchnię terenu biologicznie czynnego na poziomie nie mniejszym niż 25 %. Powyższe ustalenie zaskarżonej uchwały pozostaje w wyraźnej sprzeczności z regulacjami Studium, co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części § 8 ust. 5 pkt 6. Podobnie rzecz się tyczy § 9 ust. 5 pkt 6 zaskarżonej uchwały. Przepis ten dotyczy ustaleń szczegółowych dla terenu oznaczonego symbolem 2U. W ramach zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu określono minimalną powierzchnię terenu biologicznie czynnego na poziomie niemniejszym niż 15%. Tymczasem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. uchwalonego Uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] wprowadziło odmienne ustalenia narzucając, aby przynajmniej 25% terenu zabudowy było zachowane jako teren biologicznie czynny. Wobec powyższego konieczne okazało się stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały również w części regulacji zawartej w § 9 ust. 5 pkt 6 tego aktu. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał za uzasadnione zarzuty skargi w części sprzeczności planu ze Studium, co znajduje potwierdzenie w zapisach obu tych dokumentów. Z uwagi na powyższe okoliczności, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd uwzględnił w całości skargę na zaskarżoną uchwałę, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności w części § 8 ust. 5 pkt 6 oraz § 9 ust. 5 pkt 6 z uwagi na naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie określonym w punkcie I wyroku.