II SA/Bd 924/17

Dnia 17 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 roku sprawy ze skarg M. G. i T. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargi. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Starosta Ś. na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm., zwanej dalej "Prawem budowlanym") oraz art. 104 i a05 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., zwanej w skrócie "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku skarżących M. G. (wcześniej K. ) i T. G. z dnia [...] marca 2008 r. (data wpływu do urzędu: [...] kwietnia 2008 r.) – umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr [...] w Ś.. W wyniku rozpatrzenia odwołań wniesionych przez skarżących Wojewoda K. – P. decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...].MSe utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...].PW stwierdził nieważność decyzji Starosty Ś. z dnia [...] kwietnia 2008 r. [...] nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. K. i T. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i infrastrukturą techniczną towarzyszącą z planowaną lokalizacją na działce nr [...] przy ul. [...] w obrębie ewidencyjnym Ś. – M., w jednostce ewidencyjnej Ś.. Wojewoda podniósł, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Wojewoda, tak jak organ I instancji, ustalił, że roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę z dnia [...] kwietnia 2008 r. zostały całkowicie zakończone w grudniu 2009 r. (co wynika z dokonanego przez inwestorów zgłoszenia zakończenia budowy) i obiekt został oddany do użytku. Wobec tego, bez względu na dalsze toczące się postępowania przed organami nadzoru budowlanego, inwestycja objęta powyższą decyzją została już zakończona, co przyznają sami skarżący. Organ nie mógł zatem rozstrzygnąć wniosku skarżących z dnia [...] marca 2008 r. poprzez udzielenie lub odmowę udzielenia pozwolenia na budowę. Zasadne było w tym przypadku jedynie umorzenie postępowania. Jednocześnie zdaniem Wojewody nie mógł mieć w przedmiotowej sprawie zastosowania art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1. Dotyczy on bowiem sytuacji, kiedy roboty budowlane nie zostały jeszcze zakończone. Wojewoda zwrócił uwagę, że w aktualnym stanie sprawy regulacja stanu prawnego przedmiotowej inwestycji, po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę, należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy podzielił też stanowisko Starosty, że niniejsze postępowanie jest niezależne od rozstrzygnięcia sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, gdyż postępowania te są autonomiczne w stosunku do postępowań toczących się przed organem architektoniczno – budowlanym. Organ administracji architektoniczno – budowlanej nie ma wobec tego obowiązku weryfikowania okoliczności przytaczanych w innym postępowaniu toczącym się przed odrębnym i niezależnym organem nadzoru budowlanego. Zdaniem Wojewody niezasadny jest zarzut odwołania odnośnie odmówienia przeprowadzenia dowodu z pism stron postępowania dotyczących stanu na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w 2008 r. oraz na dzień dzisiejszy, pisma te bowiem nie miały znaczenia dla toczącego się postępowania. Miały one znaczenie na etapie postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę z [...] kwietnia 2008 r. Skargi na powyższą decyzję Wojewody złożyli: M. G. oraz T. G.. W skargach wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 8,, art. 8, art. 12 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób mało wnikliwy, z pominięciem słusznego interesu stron, podejmując działania zmierzające do uniknięcia załatwienia sprawy, w sposób godzący w zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, skutkujące wadliwą oceną podstaw do braku możliwości wydania decyzji administracyjnej, jak również przesłanek uzasadniających umorzenie postępowania odwoławczego przed organem II instancji, 2) art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności a) pominięcie przyczyn dla których zachodziła konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ administracji architektoniczno – budowlanej, a szczegółowo opisanych w decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2016 r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Ś. z dnia [...] kwietnia 2008 r. (o pozwoleniu na budowę), b) dowolną ocenę istotnych dla sprawy okoliczności podnoszonych przez skarżących w piśmie z dnia [...] maja 2016 r., wskazujących na wadliwe przyjęte założenia i podstawy przy ponownym rozpoznaniu wniosku inwestorów, c) zaniechanie podjęcia ustaleń weryfikacji stanu postępowania prowadzonego przez K. – P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie znak: [...] KK, w szczególności zaniechanie weryfikacji podnoszonych przez stronę okoliczności związanych z zażaleniem złożonym w dniu [...] maja 2016 r. na postanowienie o zawieszeniu postępowania przez WINB, w sytuacji gdy skutki złożonego przez skarżących zażalenia rozciągają się na decyzję PINB w T. z dnia [...] października 2014 r., co oznacza, że nie posiada ona przymiotu ostateczności, d) odmowę przeprowadzenia dowodu z pism stron postępowania z [...] grudnia 2016 r., [...] grudnia 2016 r., pism E. i S. K. z [...] października 2016 r. i z [...] grudnia 2016 r. jak również pism z 19 i [...] kwietnia 2017 r. oraz bezzasadną odmowę włączenia do akt sprawy dokumentów wymienionych w ww. pismach, w sytuacji gdy okoliczności z nich wynikające mają istotne znaczenie dla sprawy w przedmiocie oceny wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, e) odmowę przeprowadzenia dowodu z pism: - K. – P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2015 r. [...] w przedmiocie sprawozdania z kontroli Starosty Ś. jako organu architektoniczno – budowlanego, - pisma Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego Departamentu Orzecznictwa Administracji Architektoniczno - Budowlanej w W. z [...] sierpnia 2016 r. [...] kierowanego do Starosty Ś., - pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z [...] maja 2016 r. [...] kierowanego do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego Departamentu Orzecznictwa Administracji Architektoniczno – Budowlanej, - pisma Burmistrza Ś. z [...] kwietnia 2015 r. [...] kierowanego do E. i S. K., - pisma inwestorów z [...] maja 2016 r. kierowanego do Starostwa Powiatowego w Ś. w sytuacji, gdy okoliczności wskazane w treści ww. dokumentów dotyczą istotnych dla spraw okoliczności, charakteryzujących nieruchomość według stanu na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w 2008 r. oraz na dzień dzisiejszy, które to okoliczności mają istotny wpływ na merytoryczne rozpoznanie wniosku inwestorów, 3) art. 104 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie skutkujące uznaniem, iż zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, które to błędne przeświadczenie było wynikiem wadliwej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, a przede wszystkim błędnie pojmowanym pojęciem celu prowadzenia postępowania administracyjnego, podczas gdy w okolicznościach faktycznych sprawy nie zaistniał stan bezprzedmiotowości postępowania; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 35 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie w niniejszym postępowaniu, podczas gdy inwestorzy nie wycofali złożonego wniosku o wydanie decyzji merytorycznej w zakresie pozwolenia na budowę, a organ administracji architektoniczno – budowlanej zobligowane były do ponownego rozpatrzenia wniosku inwestorów według stanu sprawy, w którym znajdowała się ona przed wydaniem decyzji uznanej za nieważną. W uzasadnieniu wniesionych skarg skarżący wskazali, że fakt wybudowania budynku, w rozumieniu zakończenia faktycznego procesu budowlanego, nie jest kwestionowany przez skarżących, przy czym wybudowany dom mieszkalny nie może i nie będzie mógł być zamieszkiwany. Zdaniem skarżących wobec stwierdzenia nieważności pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę, uwzględniając zaistniały stan faktyczny organ winien wydać decyzji o odmowie udzielania pozwolenia na budowę. Skoro bowiem sprawa, która była przedmiotem decyzji uznanej za nieważną, wraca do stanu, w którym znajdowała się przed jej wydaniem, to zadaniem organu administracji architektoniczno – budowlanej powinno być rozpoznanie wniosku złożonego przez inwestorów, z uwzględnieniem art. 35 Prawa budowlanego, a nie umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Przy orzekaniu zdaniem skarżących organ powinien brać pod uwagę stan faktyczny istniejący w dacie złożenia wniosku w roku 2008, a który obrazują wskazane w toku postępowania pisma. Skarżący podkreślili, że organ pominął fakt, iż nawet zakończona budowa domu jednorodzinnego inwestorów nie spowoduje, w toku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, że budynek ten będzie można w jakikolwiek sposób użytkować. Doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem jest nie do zrealizowania, gdyż jest on położony na terenach, na których zabudowa jest wyłączona (obszar bezpośrednio zagrożony powodzią), czego świadomość miał organ I instancji wydając pierwotnie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy zwrócić uwagę na wynikający z akt administracyjnych stan sprawy, w którym doszło do wydania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Starosta Ś. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. K. i T. G. (skarżącym) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem i infrastrukturą techniczną na działce nr [...] przy ul. [...] w Ś.. W dniu [...] grudnia 2009 r. inwestor zawiadomił o zakończeniu budowy. W październiku 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. wszczął postępowanie w sprawie wyłączenia z użytkowania przedmiotowego budynku, a w styczniu 2013 r. – w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku. Po wyłączeniu ze sprawy Inspektora w Ś. sprawę prowadził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T.. W dniu [...] kwietnia 2013 r. wydał on decyzję którą zakazał skarżącym użytkowania przedmiotowego budynku oraz nakazał wykonanie prac celem doprowadzenia go do właściwego stanu technicznego, argumentując, że stan ten jest wynikiem nieprawidłowości podczas jego budowy, a nie niewłaściwego użytkowania budynku. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją [...] czerwca 2013 r. Decyzje organów obu instancji zostały jednakże uchylne przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] października 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 925/13, w którym Sąd wskazał, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 66 Prawa budowlanego, natomiast stwierdzenie przez organy nadzoru budowlanego wad konstrukcyjnych budynku powstałych na etapie procesu budowlanego, w tym i wynikających z odstępstw w trakcie budowy budynku od zatwierdzonego projektu budowanego, obliguje orzekające organy do rozważenia i ustosunkowania się do kwestii zasadności zastosowania w przedmiotowej sprawie trybu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Prowadząc dalej postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z [...] października 2014 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zobowiązał inwestorów do przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz do wykonani określonych robót budowlanych, celem jego naprawienia – doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie sporne jest, czy przedmiotowy budynek da się naprawić – czemu przeczą inwestorzy twierdząc, że budynek nadaje się do rozbiórki, co jest konsekwencją wykonania ścian fundamentowych z pustaków, niewłaściwa głębokość posadowienia fundamentów, obciążenie stropu oraz więźba dachowa jak również lokalizacja budynku na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją WINB z dnia [...] lutego 2015 r., która jednakże została uchylona wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia [...] października 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 355/15. Decyzją z [...] stycznia 2016 r. Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Starosty Ś. z dnia [...] kwietnia 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Decyzja o stwierdzeniu nieważności została wydana na wniosek skarżących, który podnosili m.in. że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana bez stosownego zwolnienia z zakazu zabudowy od Regionalnego Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w G.. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności było uznanie, że Starosta wydając pozwolenie na budowę nie zbadał zgodności planowanej inwestycji z uwarunkowaniami planistycznymi określonymi przez plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Ś. nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. Zgodnie z tą uchwałą planowana inwestycja znajdowała się na terenie oznaczonym B 14 MN/U (ZZ). Stosownie do zapisów planu (§ 53 ust. 1 uchwały) teren ten znajduje się w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią ze strony rzeki W. o prawdopodobieństwie wystąpienia 1 % (woda stuletnia) i należy stosować ustalenia przepisów szczególnych. Uznając, iż po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę pojawiło się zagadnienie wstępne, WINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji PINB z dnia [...] października 2014 r. Z powyższego wynika, że tak jak stwierdził organ w kontrolowanej obecnie przez Sąd sprawie, toczyły się równolegle dwa postępowania – postępowanie naprawcze przed organami nadzoru budowlanego oraz postępowanie dotyczące udzielania skarżącym pozwolenia na budowę. Nie jest sporne, że oba te postępowania dotyczą budynku, którego budowa została zakończona. W przedmiotowej sprawie organ (tj. Wojewoda, a wcześniej Starosta) uznał, że fakt zrealizowania przez inwestora planowanej inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego (poprzez stwierdzenie jej nieważności), uniemożliwia wydanie nowego pozwolenia na budowę. Zachodzi bowiem bezprzedmiotowość postępowania, objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę, co uzasadnia umorzenie postępowania stosownie do art. 105 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu, stanowisko organów jest jak najbardziej prawidłowe. Wskazać bowiem należy, iż zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W świetle zaś art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1. Niemożliwe jest zatem wydanie nowego pozwolenia na budowę na obiekty budowlane, które - tak jak w niniejszej sprawie, zrealizowane zostały w całości na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności i to bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Nie jest bowiem celem decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny wykonanych robót (por. wyrok NSA z [...] grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 285/05, dostępny pod adresem [...]). Powyższe należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego a nie organów administracji architektoniczno-budowlanej (starosty, wojewody), które wydały decyzje w kontrolowanej sprawie. Z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego jasno zaś wynika, że nowe pozwolenia na budowę dotyczy "rozpoczęcia" albo "wznowienia" budowy w określonych w tym przepisie przypadkach, co wyklucza wydanie decyzji w przypadkach, kiedy budowa już została zakończona. W tym miejscu wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych (por. wyrok NSA z dnia [...] marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2075/12- dostępny na stronie internetowej CBOIS [...], oraz wyrok NSA z dnia [...] lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2401/10, LEX nr 1145595). Celem decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny już wykonanych robót. W świetle powyższego nie mogły mieć wpływu na ocenę organu podnoszone przez skarżących okoliczności toczenia się równolegle postępowania przed organami nadzoru budowlanego, przyczyn stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowy czy stanu prawnego i faktycznego istniejącego w momencie złożenia przez nich wniosku o pozwolenia na budowę. Wskazana wyżej sytuacja prawna czyniła zbędnym prowadzenie postępowania dowodowego w kierunku wskazywanym przez skarżących, a tym samym zarzuty w tym względzie należało uznać za chybione. Trzeba także podkreślić, że z żadnego przepisu prawa nie wynika, że okoliczność, iż wskutek stwierdzenia nieważności o pozwolenie na budowę postępowanie wraca niejako do punktu wyjścia tzn. organ ponownie musi rozpoznać sprawę wszczętą wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę - oznacza, że organ może odstąpić od ogólnej reguły orzekania według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w momencie podejmowania decyzji – i orzec według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu złożenia tegoż wniosku tj. w przedmiotowej sprawie [...] kwietnia 2008 r. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), Sąd oddalił skargi.