II SA/Bd 924/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], Prezydent Miasta B. odmówił P. S. (skarżącemu) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną: babcią skarżącego Z. Z.. Jako powód odmowy podano brak ziszczenia się przesłanki z art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 - dalej "u.ś.r."), co polega na tym, że żyją synowie niepełnosprawnej, przy czym jeden z nich jest osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Prezydent wskazał też, że niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto organ uznał, że nie zachodzą przesłanki do przyznania prawa do świadczenia, ponieważ nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność skarżącej, co uniemożliwia przyznanie wnioskowanego świadczenia w świetle art. 17 ust. 1b u.ś.r. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] maja 2021 r., [...], utrzymało w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy, organ przywołał treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. i zakwestionował zaistnienie przesłanki negatywnej wynikającej z tego przepisu w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego wydane na jego kanwie. Podniósł, że, jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz art. 128 i 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359), świadczenie pielęgnacyjne uzyska osoba dalsza w stosunku bliskości do potrzebującej pomocy dopiero w sytuacji, gdy nie ma osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji – w rozpoznawanej sprawie osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do alimentacji jest mąż skarżącej, który z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie opiekować się żoną, a dalej G. Z. (ojciec skarżącego) jako syn osoby niepełnosprawnej. Organ wskazał, że zgodnie art. 17 ust. 1a u.ś.r. osoba spokrewniona w dalszym stopniu (wnuk niepełnosprawnej) mógłby ubiegać się o przyznanie świadczenia w sytuacji, m.in. gdyby każdy z dwóch synów niepełnosprawnej legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co w niniejszej sprawie nie występuje. Stwierdził, że podniesiona w toku postępowania okoliczność, że syn niepełnosprawnej nie opiekuje się matką i nie utrzymuje z nią ani ze skarżącym kontaktu, nie ma wpływu na jej obowiązek alimentacyjny wyprzedzający ten spoczywający na wnuku niepełnosprawnej. Organ odwoławczy zauważył, że błędna oceny sprawy w kontekście art. 17 ust. 1b u.ś.r. dokonana przez organ I instancji pozostaje bez wpływu na prawidłowość zakwestionowanego rozstrzygnięcia. P. S., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji, zobowiązanie organów do przyjęcia oceny prawnej wyrażonej w wyroku, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wniósł nadto o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji ustalającej prawo o specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz syna niepełnosprawnej – G. Z.. Decyzji zarzucił naruszenie rażącą art. 17 ust 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie wobec skarżącego, jako osoby zobowiązanej alimentacyjnie względem babki, oraz naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu i uznanie, że nielegitymowanie się przez męża niepełnosprawnej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi przeszkodę dla przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Zarzucono nadto naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 6, 8, 9, 77 § 1 i 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym sprawowania opieki przez syna skarżącej nad jego niepełnosprawną żoną. W uzasadnieniu skargi podniósł, że żadna z osób wymienionych w decyzji organu odwoławczego nie wyprzedza skarżącego w obowiązku alimentacji względem niepełnosprawnej, albowiem jej mąż nie jest w stanie opiekować się niepełnosprawną z uwagi na stan zdrowia (orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności), pierwszy z synów legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zaś drugi z synów (G. Z.) sprawuje opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną i pobiera z tego tytułu specjalny zasiłek opiekuńczy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do argumentacji skargi wskazał, że o ile z uwagi na nierzetelne prowadzenie akt przez organ I instancji nie była znana mu okoliczność sprawowania przez syna niepełnosprawnej opieki nad jego żoną i pobierania z tego tytułu przez niego specjalnego zasiłku opiekuńczego, to przeszkodą dla przyznania pozostaje fakt, że niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W zaskarżonym rozstrzygnięciu uznano, że wnuk osoby wymagającej opieki nie jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką, w sytuacji, gdy żyje osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z niepełnosprawną (syn) i nie legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na skutek skargi organ zmodyfikował swoje stanowisko wskazując, że o ile nie była znana mu okoliczność pobierania przez syna niepełnosprawnej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad żoną, to w sprawie przeszkodą dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu pozostaje to, że niepełnosprawna ma męża, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z uwagi na tak ukształtowane okoliczności sprawy stwierdzić najpierw należy, że podstawą uchylenia decyzji organu administracji publicznej, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., jest m.in. stwierdzenie, że została ona podjęta z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a) lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zatem uchybień procesowych znaczenie ma naruszenie o takim charakterze, którego zaistnienie już tylko hipotetycznie spowodowałoby wydanie innego rozstrzygnięcia, nie zaś takie, które na pewno taki skutek spowodowało. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści (vide: wyrok NSA z dnia 26 lutego 2021 r., sygn. II OSK 3022/20, dostępny na stronie orzeczenia.nsa,.gov.pl). Już pobieżna analiza akt sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, że organ odwoławczy, rozpoznając ponownie sprawę, dopuścił się naruszenia przepisów procesowych w postaci art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Do takiego wniosku doprowadza bowiem rozstrzygnięcie sprawy na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, w tym w zakresie okoliczności istotnej dla rozpoznania sprawy, choć niezmieniającej końcowej treści rozstrzygnięcia (o czym niżej). Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ rozpoznający sprawę winien dokładnie (wyczerpująco) skompletować istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy oraz go rozpatrzyć (art. 77 § 1 k.p.a.). Uchybienia w tym zakresie mogą doprowadzić do rozpoznania sprawy w sposób niepełny, pomijający istotne w jej realiach okoliczności. Konsekwencją powyższego będzie też nieprawidłowe uzasadnienie powziętego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że nie wzbudziło wątpliwości Sądu, iż niepełne ustalenie okoliczności faktycznych towarzyszących osobie zobowiązanej w bliższym stopniu niż wnioskodawca (skarżący) do alimentacji względem niepełnosprawnej stanowi naruszenie powołanych wyżej przepisów procesowych. Chodzi tu o niewyjaśnienie przez organ odwoławczy (jak i organ I instancji) czy syn niepełnosprawnej (ojciec skarżącego – G. Z.) jest osobą uprawnioną do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad niepełnosprawną żoną. Ta okoliczność wynika z załączonej do skargi kserokopii decyzji Prezydenta Miasta B. (z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...]). Zauważyć też należy, że w aktach administracyjnych I instancji znajduje się ślad poszukiwań danych dotyczących przyznanych ojcu skarżącego świadczeń rodzinnych (k. 17 akt adm.), przy czym w formularzu wpisano tam znak sprawy skarżącego, a nie znak sprawy zakończonej decyzją o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego (wynikający z załączonej kserokopii decyzji). Organ odwoławczy nie odniósł się do powyższej okoliczności ponad to, że brak w aktach decyzji nr [...] był skutkiem nierzetelnego prowadzenia tych akt przez organ I instancji. Skrupulatna analiza akt sprawy mogła jednak zwrócić uwagę SKO na wskazaną niejasność, i w konsekwencji skłonić organ do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego lub zlecenia jego przeprowadzenia Prezydentowi na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Jeżeli osoba wskazana w formularzu (ojciec skarżącego) wypełniałaby już obowiązek alimentacyjny względem małżonki, to stanowiłoby to oczywistą przeszkodę do prawidłowego wykonywania tego obowiązku również względem niepełnosprawnej matki. Zaznaczyć w tym miejscu należy (a o czym szerzej Sąd wypowie się w dalszej części uzasadnienia już w kontekście dziadków skarżącego), że obowiązek alimentacyjny małżonków względem siebie wyprzedza ich obowiązek alimentacyjny względem pozostałych członków rodziny. Nadto z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie sprawującej opiekę, jeżeli ma już ustalone m.in. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Niewyjaśnienie sytuacji ojca skarżącego przez organy obu instancji doprowadziło zatem do rozpoznania sprawy z pominięciem tej tyle istotnej co prawdopodobnej okoliczności (na co wskazuje kserokopia decyzji nr [...] i fakt niekwestionowania jej przez SKO), że osoba, którą organy wskazały jako zobowiązaną w pierwszej kolejności względem niepełnosprawnej, nie może tego obowiązku wykonać z przyczyn obiektywnych. Wywody organu odwoławczego co do braku chęci sprawowania opieki przez G. Z. nad matką nie znajdują tym samym potwierdzenia i stanowią dowolną ocenę SKO. Organ naruszył też art. 107 § 3 k.p.a. uzasadniając zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim stwierdzono w nim przeszkodę do wypełniania obowiązku alimentacyjnego przez męża niepełnosprawnej z uwagi na stwierdzoną jego niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym. O ile w kontekście materialnoprawnym szerzej do tej problematyki Sąd odniesienie się w dalszej części uzasadnienia, to stwierdzić w tym miejscu należy, że zrewidowanie w odpowiedzi na skargę błędnego stanowiska organu co do okoliczności mającej ostateczny wpływ na wynik sprawy świadczy o niewłaściwym uzasadnieniu całego rozstrzygnięcia. Prawidłowa bowiem co do zasady decyzja pozostaje uzasadniona w sposób nieodpowiadający rozstrzygnięciu (uzasadnienie jest niespójne z tym rozstrzygnięciem). Powyższego nie zmieniają twierdzenia odpowiedzi na skargę, a to z tego powodu, że nie ma ona już wpływu na treść zakwestionowanej decyzji, stanowiąc jedynie odniesienie się organu do zarzutów skargi. Mając obie okoliczności na uwadze, jak i odnosząc je do poczynionych rozważań dotyczących podstawy uchylenia zaskarżonego aktu z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, Sąd stwierdził, że wytknięte wyżej uchybienia nie miały wpływu na wynik sprawy, toteż nie mogły być przyczynkiem do uchylenia zaskarżonej decyzji. Naruszenie przepisów postępowania w zakresie, w jakim dotyczyły ustalenia stanu faktycznego odnoszącego się do ojca skarżącego, wykonującego obowiązki alimentacyjne względem niepełnosprawnej żony, nie miało wpływu na wystarczająco udowodnioną okoliczność (błędnie ocenioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), że małżonek niepełnosprawnej osoby nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, toteż pozostaje on osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną alimentacyjnie do opieki nad niepełnosprawną. Prawidłowe było zatem rozstrzygnięcie sprawy w ten sposób, że odmówiono skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei z treści przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wprost wynika, że w sytuacji gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. Regulacja ta jest konsekwencją tego, że w momencie zawarcia związku małżeńskiego tworzy się szczególna relacja i więź prawna między małżonkami, która wiąże się nie tylko z uprawnieniami, ale również obowiązkami małżonków, w tym z obowiązkiem wzajemnego wsparcia i pomocy (obowiązek alimentacyjny), wyprzedzającym obowiązek alimentacyjny krewnych. Powyższe wynika z regulacji Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 23, art. 27, art. 60, art. 130), z którymi koresponduje art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Pozostawanie więc w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku (patrz wyrok NSA z 23 stycznia 2020 r., I OSK 2462/19, dostępny jw.). Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest on niepełnosprawny w stopniu znacznym. Jedyny wyjątek w tym zakresie w świetle cyt. przepisu dotyczy więc sytuacji, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wiąże się z sytuacją braku możliwości dopełnienia przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność. Wyraźne wskazanie przez ustawodawcę, że tylko w sytuacji legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie zostaje wyłączone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku, stanowi - jak stwierdził to NSA w ww. wyroku - wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznej - a więc w niniejszej sprawie dla skarżącego, jako wnuka osoby wymagającej opieki - przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek tej osoby jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe z przyczyn obiektywnych dotyczących stanu zdrowia i sprawności małżonka, wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy. Kryterium, które ustawodawca wskazał bezpośrednio w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., jako świadczące o braku możliwości sprawowania opieki przez współmałżonka, jest orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki. Legitymowanie się przez małżonka osoby niepełnosprawnej stanowi obiektywną okoliczność pozwalającą na stwierdzenie stanu zdrowia współmałżonka. Orzeczenie to jest bowiem wydawane przez wyspecjalizowany w tym zakresie podmiot, posiadający wiadomości specjalne z zakresu medycyny, których to wiadomości nie posiada ani Sąd, ani organy orzekające w sprawie przyznania przedmiotowego świadczenia. W kontrolowanej sprawie bezspornym jest i znajduje potwierdzenie w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy, że mąż osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (k. 31 akt adm. – orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności). W sprawie zaistniała przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., uniemożliwiająca skarżącemu, jako krewnemu zobowiązanemu do alimentacji w dalszej kolejności po małżonku, przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Dodać w tym miejscu należy, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby mąż osoby wymagającej opieki wystąpił do właściwego organu o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, jeżeli zachodzą podstawy zdrowotne do ustalenia wobec niego znacznego stopnia niepełnosprawności. Mając powyższe na uwadze, wobec jasnej treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i niebudzącej wątpliwości okoliczności (choć błędnie ocenionej przez organ odwoławczy), że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, Sąd, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniesionej w sprawie skargi (w tym przede wszystkim nie dopatrując się naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania mogącego mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy), orzekł o oddaleniu skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.