II SA/Bd 925/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Jana L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2005 r. [...] oraz z dnia [...] 2005 roku, nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych 1. stwierdza nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2005 roku, nr [...], 2. uchyla decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2005 r. [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie S. z dnia [...] 2003 r., nr [...], 3. stwierdza, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2005 r. [...] nie podlega wykonaniu, 4. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego kwotę 552,40 (pięćset pięćdziesiąt dwa złote i czterdzieści groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2003r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w Powiecie S. nakazał skarżącemu Janowi L. właścicielowi działek [...] w C. wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia dobudowanej samowolnie hali produkcyjnej, części socjalnej oraz kotłowni z suszarnią do stanu zgodnego z przepisami poprzez: zamurowanie otworów okiennych od strony działki 52/1, wykonanie prawidłowego odprowadzenia wód deszczowych ze wskazanego budynku na teren własnej działki, wykonanie prawidłowego odprowadzenia skroplin i par z suszarni w sposób nie zagrażający zdrowiu i życiu osób przebywających na sąsiedniej działce nr [...], w terminie do 30 września 2003r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dobudowana część socjalna z poddaszem oraz kotłowania zostały wybudowane w 1986 r. samowolnie, bez pozwolenia na budowę. Inwestor przedłożył jedynie projekt budowlany na dobudowę części socjalnej do hali produkcyjnej bez cech urzędowych oraz własne oświadczenie. Ponadto wskazano, że rozbudowa prowadzona była bez zgody właścicieli działki nr 52/1, a granica pomiędzy działkami istniała od czasu darowizny uczynionej przez J. i L. L. na synów Grzegorza i Jana. Organ pierwszoinstancyjny wyjaśnił, że w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, obowiązującej od 1 stycznia 1995r., wobec obiektów budowlanych wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę istnieje bezwzględny obowiązek nakazania ich rozbiórki przez organ nadzoru budowlanego. Jednakże przepisu tego nie stosuje się z mocy art. 103 ust. 2 cytowanej ustawy, w dwóch przypadkach, tj. jeżeli budowa została zakończona przed wejściem w życie ustawy oraz jeżeli przed wejściem ustawy w życie wszczęto w stosunku do tych obiektów postępowanie administracyjne. W takich przypadkach zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229) organ wydał niniejszą decyzją inwestorowi nakaz wykonania wskazanych wyżej przeróbek w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył odwołanie wnosząc o jego uchylenie jako dotkniętego nieważnością. Swoje stanowisko skarżący uzasadnił między innymi faktem, iż od prowadzenia jego spraw nie został wyłączony Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S.. Roman P., wobec którego toczy się postępowanie karne w przedmiocie poświadczenia nieprawdy w sprawach dotyczących osoby odwołującego. Ponadto, zarzucił przekroczenie kompetencji przez organ orzekający ponieważ z uwagi na brak fizycznego i prawnego podziału zabudowanej byłej działki [...] na dwie samodzielne zabudowane z wolnostojącymi budynkami działki [....], decyzja dotyczy nieistniejącej działki. Argumentował, że przedmiotowy budynek został zalegalizowany na co wskazuje pismo z dnia 20 stycznia 1984r. Nr [...] Urzędu Gminy w K. oraz, że jest w posiadaniu zgody na użytkowanie budynku. Organ odwoławczy – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., decyzją z dnia [...] 2005r. Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego decyzją obowiązku, w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. Wskazał, że przedmiotowa sprawa była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] 2003r. znak: [...], która uchylała w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego i w S. z dnia [...] 2003r. znak: [...] i przekazywała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona przez inwestora do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/GD 1255/03 uchylił tą decyzję. Po wyroku Sądu, w obrocie prawnym ostała się decyzja organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji i odwołanie od tej decyzji, które winno zostać ponownie rozpatrzone przez organ odwoławczy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie postanowieniem z dnia [..] 2004r. znak: [...] wyłączył od udziału w postępowaniu administracyjnym Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. i wyznaczył Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., jako organ właściwy do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy potwierdził ustalenia pierwszoinstancyjne, iż sporna dobudowa hali produkcyjnej składająca się z części socjalnej z poddaszem oraz kotłowni z suszarnią powstała w 1986r., stanowi samowolę budowlaną. Inwestor bowiem, nie przedłożył wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie projekt dobudowy części socjalnej, z maja 1985 r., który nie posiadał znamion dokumentu urzędowego, nie przedstawił także projektu dobudowy kotłowni z suszarnią. Decyzji takiej brak jest także w zasobach archiwalnych właściwych organów. Wobec powyższych ustaleń w uznaniu organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na naruszenie przez inwestora art. 28 ust. 1 i 29 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r. Ponadto, przedłożone pismo wyrażające zgodę na użytkowanie adaptowanych pomieszczeń zlokalizowanych w m. C. w celu prowadzenia w nich działalności rzemieślniczej, nie precyzuje o jaki obiekt chodzi i zostało wydane dwa lata przed wykonaniem robót budowlanych. Brak jest także zgody na użytkowanie, na którą powołuje się inwestor. Organ odwoławczy stwierdził, iż z uwagi na fakt, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta C. utracił ważność 31 grudnia 2002, to możliwym jest ewentualne zalegalizowanie powstałej samowoli budowlanej. W tym celu zasadnym zatem było, wydanie decyzji nakazującej inwestorowi doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 40 Prawa budowlanego, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący Jan L. złożył skargę do Sądu wnosząc o jego uchylenie. Zarzucił naruszenie: przepisu art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, póz. 1071 ze zm.) w związku z § 12 ust. l rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, póz. 62 ze zm.) w zakresie ustaleń jakich dokonał organ w trakcie postępowania administracyjnego oraz w związku z art. 5 ust. l pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, póz. 229 ze zm.) przez brak ustaleń organu w zakresie "ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich - jakie interesy - dostatecznie uzasadnione - są lub mogą być naruszane przez skarżącego, oraz art. 2, 7 i 32 Konstytucji RP poprzez nieurzeczywistnianie w postępowaniu prowadzonym przez organ zasad sprawiedliwości i równości wobec prawa. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że odprowadzenie wód deszczowych ze spornego budynku jest prawidłowe, bo nie spływają one na teren działki sąsiedniej o nr [...] ze względu na wzniesione tam budowle, oraz że suszarnia położona na jego działce nie działa, co powoduje że nie doszło do naruszenia przez niego interesów osób trzecich, bliżej nie skonkretyzowanych przez organy administracji. Podniósł ponadto, że do dnia dzisiejszego działka budowlana o nr [...] położona w C., nie jest podzielona w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami geodezyjnymi i kartograficznymi i że w tej sprawie toczy się postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (WINB) wskazał, że w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) uznając skargę za zasadną, decyzją z dnia [...] 2005r. uchylił decyzję własną z dnia [...] 2005r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] 2003r., w całości i przekazał do ponownego rozpoznania przez organ I instancji sprawę w przedmiocie nakazania skarżącemu wykonania zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia samowolnej dobudowy do stanu zgodnego z przepisami prawa. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2005 r. wskazał, iż decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, czego organ odwoławczy nie uwzględnił, a co zostało podniesione w odwołaniu. Postanowieniem z dnia [...] 2004r. odmówił bowiem wyłączenia z postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Romana P, który podpisał decyzję organu pierwszej instancji mimo, iż ciążył na nim zarzut nie dopełnienia obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego w postępowaniu dotyczącym budowy obiektów na działce sąsiedniej przez co zaistniała sprzeczność interesów tych samych stron postępowania. Ponadto, organ wskazał także na konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania uzupełniającego i wyjaśniającego w znacznym zakresie. Na rozstrzygniecie wydane przez WINB w wyniku autokontroli skarżący także złożył skargę do Sądu, wnosząc o jego uchylenie. W ocenie skarżącego wydanie kolejnej decyzji nic nie zmieniło w odniesieniu do zaistniałych już skutków prawnych, a bezprawne w ocenie strony postępowanie jest nadal prowadzone. Skarżący zarzucił, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji celowo pominięto najważniejsze elementy popełnionych w jego sprawie błędów. Nadto, wskazał na przewlekłość postępowania w sprawie oraz przestępcze w Jego przekonaniu działanie urzędników, sądów i prokuratury. Zarzucił także zastosowanie przez WINB błędnych przepisów prawa, dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w sprawie, niesłuszne używanie słów nielegalny oraz samowola w stosunku do spornej rozbudowy i raz jeszcze omówił przedkładane przez siebie, w toku postępowania administracyjnego dowody w postaci dokumentów, podkreślając, że są one wystarczające do tego, aby uznać sporną rozbudowę za wykonaną legalnie. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowił połączyć do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia skargi dotyczące decyzji z dnia [...] 2005r. jak i decyzji wydanej w trybie autokontroli z dnia [...].2005 r. zgodnie z przepisem art. 111 § 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o p.p.s.a.". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że obie skargi wniesione przez skarżącego Jana L. podlegały uwzględnieniu, aczkolwiek z nieco innych powodów aniżeli wskazał to skarżący. Odnosząc się najpierw do skargi z dnia 5.09.2005 r. od decyzji WINB z dnia [...] 2005 r., podkreślić należy, że decyzja ta zawierała rozstrzygnięcie autokontrolne organu II instancji (WINB) wydane na podstawie art. 54 § 3 ustawy o p.p.s.a. Stosownie do treści tego artykułu, organ administracji publicznej, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Niewątpliwie więc warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej. Organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 ustawy o p.p.s.a. jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwością wybiórczego uwzględnienia skargi. Ponadto uchylając decyzję zaskarżoną i najczęściej decyzję wydaną w I instancji, organ ma obowiązek orzec jednocześnie w sposób ostateczny w sprawie administracyjnej albo przez jej rozstrzygnięcie co do istoty, albo przez umorzenie postępowania. Nie wchodzi tu zatem w rachubę ani sama kasacja zapadłych wcześniej rozstrzygnięć, ani też kasacja połączona z przekazaniem sparwy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (tak też NSA w wyroku z dnia 3.01.2002 r., w spr. V SA 3949/00 System Informacji Prawnej Lex nr 109306). Tymczasem działając w niniejszej sprawie organ administracji uchylił zaskarżoną decyzję wraz z decyzją ją poprzedzającą i jednocześnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu uzupełnienia postępowania dowodowego przez organ I instancji. Jest oczywiste, że rozstrzygnięcie to nie uwzględnia poprzedzającej go skargi, z której jednoznacznie wynika, że intencją skarżącego jest uzyskanie takiego orzeczenia, które w jakikolwiek sposób potwierdzi legalność jego rozbudowy. Ponownie podkreślić należy, że przesłanką zastosowania art. 54 § 3 ustawy o p.p.s.a. jest w szczególności zadośćuczynienie żądaniom skargi w całości. Oznacza to, że zakres możliwości służących organowi administracji na podstawie tego przepisu jest determinowany interesem skarżącego ujawnionym w treści skargi (tak NSA w uzasadnieniu cyt. powyżej orzeczenia, które wprawdzie wydane zostało pod rządami nieobowiązującej już ustawy z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, ale nadal zachowuje aktualność). Wobec powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja z dnia 26.08.05 r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 54 § 3 ustawy o p.p.s.a., stanowiącym podstawę stwierdzenia nieważności zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy o p.p.s.a. (jak w pkt 1 sentencji wyroku). W tej sytuacji Sąd był zobligowany orzec w wyroku także co do decyzji poprzedzającej decyzję autokontrolną tak, aby zapadło rozstrzygnięcie niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy w rozumieniu art. 135 ustawy o p.p.s.a. W odniesieniu do decyzji WINB z dnia [...] 05 r. a także poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...] 2003 r. stwierdzić więc należy, że do ich wydania doszło z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie bowiem do treści art. 138 kpa organ odwoławczy jest co do zasady zobowiązany ponownie rozstrzygnąć sprawę, może jednak uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (art. 138 § 2 kpa). Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części istnieje wówczas, kiedy organ pierwszej instancji przeprowadził je rażąco naruszając przepisy procesowe. Niewątpliwie rażącym naruszeniem przepisów postępowania jest podejmowanie czynności procesowych przez pracownika lub organ podlegający wyłączeniu z tegoż postępowania (art. 24-25 kpa). W przedmiotowej sprawie miała miejsce właśnie taka sytuacja. Decyzja pierwszoinstancyjna z dnia [...] 2003 r. została wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie S. – Romana P. Według treści znajdującego się w aktach karnych Sądu Rejonowego w S. (sygn. II K 35/2) postanowienia prokuratora z dnia 17 grudnia 2001 r. (tom III k. 599), w dniu 4 stycznia 2002 r. Romanowi P. przedstawiono zarzuty o to, że w dniu 12 lutego 1999 r. w Starogardzie Gdańskim działając jako Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku wynikającego z przepisów Prawa Budowlanego polegającego na kontroli zgodności wykonania robót budowlanych z warunkami określonymi w decyzji i pozwoleniu na budowę w ten sposób, iż w wydanej decyzji administracyjnej nr [...] orzekł, iż garaż Alicji i Andrzeja N. został wybudowany na podstawie decyzji z dnia [...] 1981 r. Nr [...] podczas, gdy decyzja ta dotyczyła budynku gospodarczego którego częścią składową miał być garaż, a nie garażu dobudowanego do istniejącego budynku – czym działał na szkodę Jana L. albowiem przedmiotowy garaż został wybudowany bezpośrednio przy granicy działki i jego budynku gospodarczym. Wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej nastąpiło więc z uchybieniem przepisów postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia stronom prawidłowo przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania (art. 15 kpa), w takich okolicznościach nie było możliwe usunięcie powyższego uchybienia procesowego poprzez przeprowadzenie przez organ drugiej instancji – Inspektora Wojewódzkiego – uzupełniającego postępowania dowodowego. Oznacza to konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem wyłączenia ze sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak też wszystkich pracowników Inspektoratu w S. Wskutek bowiem wyłączenia ze sprawy pracownika urzędu sprawującego funkcję jednoosobowego organu nie tylko tenże organ staje się niezdolny do załatwienia sprawy ( art. 26 § 3 kpa), ale wobec wyłączenia organu administracji państwowej od załatwienia sprawy powstaje niedopuszczalność wydania decyzji "z upoważnienia" tego organu przez podległego mu pracownika (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 1984 r., sygn. akt II SA 106/84, opublikowanym w "Orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego" z 1984 r. Nr 1 poz. 33 i w elektronicznym Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 9778 oraz w uchwale z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 opubl. ONSA z 2003 r. nr 4 poz. 115 i w LEX pod nr 79089). Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270; późn. zm.), Sąd orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Wskutek uwzględnienia skargi, w myśl art. 152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzono jak w punkcie 3 sentencji wyroku. O kosztach (pkt 4 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.