II SA/Bd 929/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2021 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], oraz postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2020 znak: [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz P. F. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. P. F. (skarżący) zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w okresie od 1.12.2018 do 31.12.2018, przez stałe elementy małej architektury tj. słupy informacyjno-reklamowe. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] Prezydent Miasta B. odmówił wydania zezwolenia na lokalizację ww. słupów i umorzył postępowanie w sprawie. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ww. decyzję wskazując, że wniosek dotyczył zgody na zajęcie pasa drogowego, o czym mowa w art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a nie zgody na lokalizację urządzenia w pasie drogowym, o której mowa w art. 39 ust. 3 ww. ustawy. Wskazał również na brak ustaleń co do spełnienia przez wniosek wymogów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1264). Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], Prezydent Miasta B., powołując za postawię art. 40 ustawy o drogach publicznych, odmówił skarżącemu wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym słupów reklamowych w terminie od 1.12.2018 do 30.12.2018. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przytoczeniu stanu faktycznego i treści art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, organ stwierdził, że w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który miałby stanowić podstawę wydania zezwolenia na lokalizację urządzeń w pasie drogowym, w tym przede wszystkim nie jest takim przypadkiem okoliczność braku spowodowania przez umieszczenie takich urządzeń powstania zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ stwierdził, że skarżący nie legitymuje się decyzją zezwalającą na umieszczenie ww. słupów w pasie drogowym, co stanowi przeszkodę dla wydania decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], Prezydent Miasta B. sprostował ww. decyzję w ten sposób, że jako jej podstawę prawną, zamiast art. 40 ustawy o drogach publicznych, obrał art. 39 ust. 1 i 3 ww. ustawy, a w sentencji decyzji zamiast sformułowania "zezwolenia na lokalizację" umieścił "zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia", a nadto sprostował okres zajęcia wskazany w sentencji na "od 01-12-2018r. do 30-12-2018r." W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił, że fakt braku decyzji zezwalającej na lokalizację przedmiotowych słupów w pasie drogowym organ oparł o istnienie w obrocie prawnym decyzji nr [...] o odmowie udzielenia zgody na tę lokalizację, od której to jednak skarżący odwołał się do SKO i – dalej – zaskarżył decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Nie mogła ona zatem stanowić, w ocenie skarżącego, podstawy ustaleń w zakresie istnienia lub nieistnienia zgody na lokalizacje urządzeń w pasie drogowym. Podniósł nadto, że decyzja organu I instancji stanowi o nieuzasadnionej zmiany dotychczasowej, wieloletniej praktyki udzielania skarżącemu zgód na zajmowanie pasa drogowego przez słupy reklamowe, których jest właścicielem. Powyższe stanowi, w ocenie skarżącego, naruszenie art. 16 i art. 8 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że o ile podejmując decyzję I instancji Prezydent nie wziął pod uwagę, że decyzja o odmowie zezwolenia na lokalizację słupów reklamowych nr [...] nie jest decyzją ostateczną i nie nadano jej rygoru natychmiastowej wykonalności, to jednak w momencie rozstrzygania w drugiej instancji istnieje w obrocie prawnym ostateczna decyzja SKO w B., utrzymująca w mocy decyzję nr [...], a jej zaskarżenie do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie powoduje wstrzymania jej wykonalności. W ocenie organu odwoławczego powyższe uchybienie nie ma wpływu na wynik sprawy, albowiem ewentualne rozstrzygnięcie kasacyjne prowadziłoby do wydania decyzji tej samej treści przez organ I instancji. Organ zaprzeczył jakoby rozpoznawana sprawa była sprawą analogiczną do wielu poprzednich związanych z ubieganiem się skarżącego o legalne sytuowanie słupów reklamowych we wskazywanych lokalizacjach. Wskazał, że wcześniej skarżący dysponował co prawda decyzją lokalizacyjną [...] Prezydenta Miasta B., [...], wydawaną [...] sierpnia 2018 r., lecz decyzja ta została wydana na czas określony, tj. na okres od 1.09.2018 r. do 30.09.2018 r., tymczasem odmowa wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w niniejszej sprawie była spowodowana brakiem zezwolenia na lokalizację słupów reklamowych na dalszy okres, w tym objęty przedmiotowym postępowaniem. W skardze na powyższą decyzję P. F. wniósł o jej uchylenie w raz z decyzją organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie: 1) art. 7 i art. 8 § 1 w zw. z art. 16 § 1, 2 i 3 k.p.a. polegające na niepodjęciu przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli oraz naruszeniu zasady bezstronności i równego traktowania wynikające z nieuwzględnienia przez organ faktu, że została wniesiona do WSA skarga na decyzję organu odwoławczego nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r., a tym samym nieuwzględnienia, że wskazana decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą wydania zgody na lokalizację słupów reklamowych nie jest decyzją prawomocną, 2) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji I instancji w analogicznym stanie prawnym i faktycznym jak w kilkudziesięciu postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami zezwalającymi na zajęcie pasa drogowego, tj. zaaprobowaniu przez organ odwoławczy odstąpienia przez organ I instancji bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie prawnym i faktycznym. W uzasadnieniu przedstawił argumentację na poparcie wyrażonego w skardze stanowiska. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej "p.p.s.a.") wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć zasadny okazał się tylko jeden z dwóch wyartykułowanych w niej zarzutów. Analizując akta sprawy Sąd stwierdził po pierwsze, że organ I instancji w sposób sprzeczny z art. 113 § 1 k.p.a. zmienił – mocą postanowienia z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] - treść decyzji I instancji w zakresie niemieszczącym się w kategorii "oczywistych omyłek pisarskich", o których mowa w ww. przepisie. Zgodnie z art. 113 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Wprawdzie przepis ten nie zawiera definicji legalnej oczywistej omyłki, ale już z samego potocznego rozumienia tego pojęcia wynika, że chodzi w nim o błąd pisarski lub rachunkowy albo inny błąd lecz zawsze dostrzegalny "na pierwszy rzut oka", ewidentny, łatwo zauważalny i niewymagający dodatkowych zabiegów myślowych, obliczeń czy ustaleń. W tym trybie nie można natomiast dokonywać merytorycznej korekty rozstrzygnięć. Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji zmodyfikował podstawę prawną decyzji oraz treść (istotę) samego rozstrzygnięcia, poprzez zmianę jego przedmiotu (zezwolenie na zajęcie pasa drogowego zamiast zezwolenie na lokalizację urządzenia w pasie drogowym). W trybie sprostowania organ podjął zatem próbę przekształcenia decyzji wydawanej w oparciu o art. 39 ust. 3 u.d.p. w decyzję wydawaną na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p., uczynił to zresztą nieudolnie, albowiem podstawą decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (a więc w takim, jakiego dotyczył wniosek o w jaką sprostowanie miało w zamyśle organu przekształcić to rozstrzygnięcie) jest właśnie art. 40 u.d.p. (a nie, jak zamierzono w sprostowaniu – art. 39 ust. 3 u.d.p.). Niezależnie jednak od efektu zastosowanego zabiegu proceduralnego nie mogło być w tej kwestii mowy o oczywistej omyłce pisarskiej w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a. Jak wskazano, określona w art. 113 § 1 k.p.a. instytucja sprostowania służy wyłącznie do usuwania nieistotnych wadliwości decyzji, polegających na prostowaniu błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych pomyłek. Nie może zaś służyć konwalidacji popełnionego przez organ błędu proceduralnego, którym w tym przypadku było rozpoznanie sprawy o odmiennym przedmiocie, niż wynikało to z żądania zawartego we wniosku (rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie zgody na lokalizację urządzenia w pasie drogowego zamiast zgody na zajęcie pasa drogowego, jak wniósł skarżący w podaniu z [...] listopada 2018 r.). Konsekwencją powyżej przedstawionej oceny postanowienia nr [...] jest stwierdzenie, że organ I instancji w istocie ponownie orzekł w tej samej sprawie, odmawiając lokalizacji słupów na okres od 1 .12. do 30 .12 2018 r., o czy już orzekł decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] Już więc z tego powodu, tak zaskarżona decyzja, decyzja ją poprzedzająca, jak i postanowienie z [...] lutego 2020 r., podlegają usunięciu z obrotu prawnego. Na marginesie zagadnienia rozstrzygania o lokalizacji na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p., należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie brak było warunków do uznania, że wniosek w tym przedmiocie został skutecznie złożony. Wniosek w tym przedmiocie obejmujący grudzień 2018 r., został sformułowany dopiero w piśmie strony z dnia [...] października 2019 r. i to na skutek niedopuszczalnego wezwania o to organu I instancji, który uznał, że należy wezwać stronę o tę czynność procesową w ramach uzupełnienia wniosku z [...].11.2018 r. o zajęcie pasa drogowego. Wezwanie to było wadliwe, albowiem wymóg kompletności podania, skarżący zachował. Organ mógł, co najwyżej poinformować stronę, że warunkiem pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zajęcie pasa drogowego jest uprzednie ostateczne rozpoznanie podania o lokalizację na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p., choć pouczenie takie byłoby w istocie zbędną czynnością procesową, ponieważ, skarżący nie mógł już skutecznie złożyć podania o lokalizację, albowiem ww. wezwanie organu zostało sporządzone [...].10.2019 r., a więc po upływie dziesięciu miesięcy po okresie którego miałoby dotyczyć zezwolenie na lokalizację. Fakt, że skarżący, posiadając profesjonalnego pełnomocnika stosuje praktykę składania wniosku o zajęcie pasa drogowego (obecnie również o lokalizację) na terminy jedynie miesięczne i czyni to na kilka dni przed okresem, którego dotyczy wniosek, jest niewątpliwie praktyką przez niego przemyślaną, której jednak niekorzystne konsekwencje, powinien ponosić. Rolą organów nie jest więc przyjmowanie wadliwych działań procesowych, polegających na wzywaniu strony, do złożenia wniosku o lokalizację w terminie, kiedy upłynął już okres na który strona oczekiwała decyzji lokalizacyjnej i uznawania skuteczności złożonego wniosku opiewającego na datę wsteczną. W konsekwencji za nieprawidłowe należy uznać zakwalifikowanie przez organy pisma strony z dnia [...].10.2019 r., jako skutecznie złożonego wniosku o lokalizację na grudzień 2018 r. Treść wniosku strony z [...] listopada 2018 r. wyraźnie wskazuje, że skarżący domagał się "wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego" przez stałe elementy małej architektury tj. słupy informacyjno-reklamowe. Żądał on zatem wydania rozstrzygnięcia odnośnie kwestii regulowanej w art. 40 u.d.p. Potwierdza to też okoliczność, że wnosił on jednocześnie o ustalenie dalszych opłat z tytułu umieszczenia słupów reklamowych w pasie drogowym, a więc żądał on ustalenia kwestii regulowanych nie w art. 39 u.d.p., ale na podstawie art. 40 u.d.p. Organ I instancji, załatwiając wniosek, wszczął postępowanie i wydał decyzję, którą odmówił wydania zezwolenia na lokalizację słupów w pasie drogowym, co oznacza, że ex officio załatwił sprawę inną przedmiotowo, niż wynikałoby to z treści wniosku strony postępowania administracyjnego inicjującej to postępowanie. Wniosek o zajęcie pasa drogowego przez reklamę nie jest tożsamy z wnioskiem o lokalizację (umieszczenie) reklamy w pasie drogowym i odnosi się on do oddzielnej sprawy administracyjnej, pomimo rodzajowego powiązania tych spraw. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jedynym podmiotem uprawnionym do formułowania żądania w sprawie wszczynanej na wniosek strony, w tym w sprawie dotyczącej zezwolenia na lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym reklamy lub zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (dotyczącego umieszczania w pasie drogowym reklam) – jest sam wnioskodawca (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2019 r., sygn. II GSK 2222/17 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem skarżący, będąc dysponentem postępowania administracyjnego, zawarł w swoim wniosku żądanie o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, to w sposób dowolny, z naruszeniem art. 61 § 1 k.p.a., organ przekwalifikował to postępowanie na postępowanie o wydanie zezwolenia na zlokalizowanie wnioskowanych obiektów w pasie drogowym (patrz wyroki WSA w Bydgoszczy: z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 792/19; z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 283/19 i z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 794/19 – dostępne jw.). Wskazanego naruszenia nie dostrzegł organ II instancji. Odnosząc się do zarzutów skargi zauważyć najpierw należy, że z akt sprawy wynika okoliczność wydania przez organ I instancji decyzji z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], którą również odmówiono zgody na lokalizację wskazanych słupów reklamowych w okresie od 1.12.2018 r. do 31.12.2018 r. Decyzja ta, na skutek odwołania, została utrzymana w mocy decyzją SKO z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], która z kolei została uchylona (wraz z rozstrzygnięciem I instancji) wyrokiem tut. Sądu z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 804/20. Gdyby nawet zatem uznać, że organ I instancji w niniejszej sprawie w istocie powziął decyzję w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, to decyzja ta nie została poprzedzona ostatecznym rozstrzygnięciem w przedmiocie lokalizacji urządzenia w pasie drogowym na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p.. Zasadą jest, że organ, wydając decyzję w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, winien dysponować ostateczną decyzją w przedmiocie zezwolenia wydaną na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. W niniejszej sprawie (przy założeniu, co wymaga ponownego podkreślenia, że kwestionowane rozstrzygnięcia powzięte zostały w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego) na moment wydania decyzji I instancji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego decyzja z [...] lutego 2020 r. nr [...] nie była ostateczna, nie było zatem podstawy do podejmowania tego następczego względem decyzji o zezwoleniu na lokalizację rozstrzygnięcia. Zauważyć jednocześnie należy, co zasadnie podniósł organ odwoławczy, że w momencie rozpoznania przez SKO ponownie sprawy z wniosku z [...] listopada 2018 r. (zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r.), w obrocie prawnym funkcjonowała już ostateczna decyzja w przedmiocie zezwolenia na lokalizację słupów reklamowych w pasie drogowym (decyzja z [...] czerwca 2020 r., nr [...]). Za niezasadny w tych okolicznościach uznać zatem należy zarzut skarżącego, jakoby okoliczność zaskarżenia tej decyzji lokalizacyjnej do sądu administracyjnego stanowiła przeszkodę do rozpoznania sprawy w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Decyzja nieprawomocna zachowuje przymiot ostateczności i wykonalności. Obowiązuje do czasu jej prawomocnego uchylenia przez sąd administracyjny. Do tego czasu stan prawny wynikający z przedmiotowej decyzji jest obowiązujący i wywiera skutki prawne. Nie jest zatem uchybieniem procesowym rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem okoliczności prawnych wynikających z decyzji ostatecznej, choć nieprawomocnej. W sytuacji uchylenia takiej decyzji przez sąd administracyjny zachodzą jednak przesłanki do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Jak jednak wskazano, w niniejszej sprawie zarówno decyzja o lokalizacji słupów w pasie drogowym, jak i decyzja utrzymująca ją w mocy wyeliminowana została obrotu prawnego mocą wyroku o sygn. akt II SA/Bd 804/20, co organy winny uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Odnosząc się zaś do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ 8 § 2 k.p.a. ("organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym") Sąd stwierdził, że organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny, iż w sytuacji, gdyby okazało się, że dotychczasowa praktyka w sprawach w takim stanie faktycznym i prawnym była niezgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, nie tylko uprawniony był, lecz wręcz zobligowany do zmiany dotychczasowej niezgodnej z prawem praktyki rozstrzygania spraw. Bez wątpienia bowiem w świetle zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności i legalności (art. 6 i 7 k.p.a.), organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Nie można, jak zdaje się tego oczekiwać strona skarżąca, skutecznie domagać się nieznajdującego podstawy prawnej wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w sytuacji nieistnienia w obrocie prawnym uprzedniej decyzji o zezwoleniu na lokalizację danego urządzenia w pasie drogowym. Odróżnić bowiem należy możliwości stosowania nowej zasady z art. 8 § 2 k.p.a. w sprawach administracyjnych, w których ustawodawca pozostawił organowi swobodne uznanie administracyjne w rozstrzyganiu spraw, od spraw w których pozytywne rozstrzygnięcie uwarunkowane jest okolicznością uprzedniego wydania zezwolenia innego, choć powiązanego, rodzajowo. Taka sytuacja istnieje w rozpoznawanej sprawie. To, że w poprzednich latach organ załatwiał wnioski skarżącego "zbiorczo", wydając na podstawie jednego wniosku dwie decyzje (o lokalizacji w pasie drogowym i o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego) nie kreuje po stronie skarżącego roszczenia o utrzymanie takiej nieprawidłowej praktyki wobec wniosków składanych aktualnie. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu decyzji obu instancji wraz z postanowieniem nr [...]. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu. Rozstrzygnie sprawę administracyjną, której przedmiot określony został we wniosku inicjującym to postępowanie, weryfikując możliwość jego pozytywnego załatwienia zgodnie z wymogami określonymi w u.d.p.