II SA/Bd 929/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu F. S. i A. S. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu opróżnienia i wyłączenia z użytkowania budynku w związku ze stwierdzonym zagrożeniem zawalenia się budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących F. S. i A. S. solidarnie kwotę [...]([...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 929/21 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. nakazał E. G., A. S., F. S., M. S. oraz K. G. – właścicielom budynku mieszkalnego (oznaczonego na mapie ewidencyjnej symbolem [...]), usytuowanego na działce nr ewid.[...] obr. [...] przy ul [...] w B.: - opróżnienie i wyłączenie z użytkowania przedmiotowego budynku w całości w terminie natychmiastowym, - umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie użytkowania budynku w terminie natychmiastowym, - po opróżnieniu i wyłączeniu z użytkowania przedmiotowego budynku należy odłączyć media zasilające dostarczane do budynku, - wykonywanie doraźnego zabezpieczenia budynku przez dostępem osób postronnych poprzez zlikwidowanie (zamurowanie, zabicie deskami) otworów okiennych i drzwiowych zlokalizowanych w ścianach zewnętrznych kondygnacji parteru w terminie do 14 dni od dnia opróżnienia i wyłączenia z użytkowania przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z ekspertyzy technicznej przedmiotowego budynku mieszkalnego wynika, iż konstrukcja całości dachu wraz z częścią wyremontowaną stanowi zagrożenie dla statyki budowli oraz stwarza zagrożenie dla mienia i zdrowia użytkowników obiektu. W związku z powyższym, zdaniem organu, istniała konieczność opróżnienia i wyłączenia z użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego. Po rozpatrzeniu odwołania K. G. od powyższego rozstrzygnięcia, Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB") decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał akta sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że z dokumentów niniejszej sprawy, w tym z protokołu kontroli nie wynika, bo przedmiotowy obiekt w całości groził bezpośrednio zawaleniem się. Zarzucił organowi I instancji, że w protokole zawarł jedynie oświadczenia i wnioski stron postępowania, a nie ustalenia własne. Wobec powyższego zdaniem WINB, protokół oględzin z dnia [...].11.2020 r. nie może stanowi podstawy prawnej do zastosowania przepisu zawartego w art. 68 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane w zakresie całego budynku mieszkalnego. Organ odwoławczy podniósł również, że ekspertyza techniczna budynku mieszkalnego odnosi się jedynie do konstrukcji dachu, a nie do całego budynku mieszkalnego. WINB zarzucił również organowi I instancji, że nie dokonał analizy stanu technicznego stropu nad parterem, ścian nośnych oraz fundamentów przedmiotowego obiektu mieszkalnego. Podniósł ponadto, że ekspertyza techniczna zawiera dwa rozwiązania usunięcia uszkodzonego dachu w obiekcie budowlanym, tj. przeprowadzenie całkowitej rozbiórki konstrukcji dachowej na całej powierzchni wraz ze ścianami poddasza i wykonanie nowego poddasza z konstrukcją dachową w oparciu o sporządzony projekt konstrukcyjno-budowlany lub wyburzenie całego obiektu. Zatem w ocenie WINB, organ I instancji powinien uzupełnić materiał dowodowy w niniejszej sprawie w tym m.in. przeprowadzić rozprawę administracyjną w wyniku, której współwłaściciele rzeczonego budynku będą mogli wypowiedzieć się co do sposobu usunięcia uszkodzonej konstrukcji dachowej. Zdaniem organu odwoławczego, kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Z akt sprawy, w tym z protokołu oględzin nie wynika fakt bezpośredniego zagrożenia zawalenia się całego budynku mieszkalnego. Nie uzasadniono również konieczności zastosowania terminu natychmiastowego opróżnienia i wyłączenia z użytkowania w całości przedmiotowego budynku. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy od powyższej decyzji A. S. i F. S., zarzucili organowi w szczególności istotne naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie wykazał, że zaszła konieczność odstąpienia od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i skierowania jej do organu I instancji pomimo braku wykazania, że ewentualne postępowanie dowodowe prowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu w niniejszej sprawie, wyjaśnienia wymaga, że zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019r., poz. 2325; w skrócie "p.p.s.a."), który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r. poz. 256 ze zm.) – dalej jako k.p.a., tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA z 14 lutego 2017r., II OSK 1386/15 oraz z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16 dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. Wydając decyzję kasacyjną organ II instancji stwierdził, że z akt sprawy w szczególności z protokołu oględzin przeprowadzonych przez organ w dniu [...] listopada 2020 r. nie wynika fakt bezpośredniego zagrożenia zawaleniem się całego budynku mieszkalnego. Nie uzasadniono również konieczności zastosowania terminu natychmiastowego opróżnienia i wyłączenia z użytkowania w całości przedmiotowego budynku. Odnosząc się do powyższego, wskazać należy, że organ odwoławczy błędnie uzależnia możliwość wydania decyzji w oparciu o przepis art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. t.j. z 2020, poz. 1333 ze zm.), od zawartości protokołu oględzin z dnia [...].11.2020 r. W świetle treści przywołanego przepisu podstawą do nałożenia na właściciela lub zarządcę obiektu nakazu opróżnienia lub wyłączenia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi z użytkowania jest stwierdzenia takiej potrzeby z uwagi na bezpośrednie zagrożenie zawaleniem. Bez wątpienia zatem decyzję o orzeczeniu opróżnienia budynku bądź o wyłączeniu go z użytkowania, organ nadzoru budowlanego powinien podejmować dopiero po przeprowadzeniu oględzin, w toku których w jednoznaczny sposób zostanie stwierdzony stan bezpośrednio grożący zawaleniem. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że takie ustalenia powinny wynikać z protokołu oględzin oraz, że protokół z dnia [...].11.2020 r. nie spełnia tych wymogów. Należy jednak wziąć pod uwagę specyfikę niniejszej sprawy, która została wszczęta przez organ dysponujący już ekspertyzą techniczną budynku mieszkalnego, z której jednoznacznie wynikało, że konstrukcja całości dachu stanowi zagrożenie dla statyki budowli. Zagrożenie zaś statyki budynku można utożsamiać z zagrożeniem zawaleniem się budynku lub jego części. W świetle powyższego nie można zarzucić organowi I instancji, że nie dysponował w ogóle materiałem dowodowym wskazującym na istnienie podstaw do wydania decyzji o wyłączeniu z użytkowania budynku. Nie może budzić wątpliwości, że ekspertyza opracowana przez rzeczoznawcę budowlanego stanowi w pełni wiarygodne źródło informacji o stanie technicznym budynku i jako taka może stanowić podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 68 ustawy Prawo budowlane. Oczywiście organ odwoławczy mógł uznać, że istnieje konieczność dokonania dodatkowych ustaleń, jednak powyższe nie uprawniało, w świetle treści art. 138 § 2 k.p.a., WINB do wydania decyzji kasacyjnej. Błędne jest również uzasadnienie przez organ odwoławczy konieczności wydania decyzji kasacyjnej, tym że stwierdzone w ekspertyzie bezpośrednie zagrożenie zawalenia się nie obejmuje całej budowli i organ I instancji powinien był dokonać dodatkowej analizy stanu technicznego stropu nad parterem oraz ścian nośnych i fundamentów tego obiektu. Wprawdzie bowiem omawiana ekspertyza techniczna faktycznie dotyczyła jedynie konstrukcji dachu, jednakże stwierdzone w jej wyniku zagrożenie dotyczyć będzie całości budynku i stanowić zagrożenie również dla mieszkańców parterowej części budynku. W ocenie Sądu, również brak należytego uzasadnienia natychmiastowego terminu opróżnienia budynku nie może stanowić wystarczającej przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy w oparciu o już zebrany materiał dowodowy lub po dokonaniu dodatkowych ustaleń mógł bowiem samodzielnie ocenić, czy istniała konieczność natychmiastowego opróżnienia budynku, a w razie ustalenia, że stan budynku nie wymagał natychmiastowego jego opróżnienia, uchylić w tym zakresie kwestionowaną decyzję i samodzielnie wskazać termin, w jakim należy dokonać odpowiednich czynności. Całkowicie nietrafnie organ odwoławczy wskazuje też na konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, w toku której właściciele budynku wypowiedzieliby się co do sposobu usunięcia uszkodzonej konstrukcji dachowej. Organ I instancji wydając rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nie określał sposobu, w jaki zostanie usunięte zaistniałe zagrożenie, ograniczył się do wydania nakazu natychmiastowego opróżnienia i wyłączenia z użytkowania budynku oraz wykonania doraźnych zabezpieczeń budynku przed dostępem osób postronnych tak, by zapobiec zagrożeniu dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. W przypadku decyzji wydawanej w oparciu o art. 68 ustawy Prawo budowlane nie istnieje potrzeba uzgadniania stanowiska stron. Istotne jest jedynie to, czy organ stwierdził, że budynek jest w stanie bezpośrednio grożącym zawaleniem. Oczywiście strony mogą próbować podważyć stanowisko organu, ale nie jest w tym celu potrzebne przeprowadzanie rozprawy administracyjnej. Z powołanych wyżej przyczyn Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ odwoławczy nie wykazał, w obecnym stanie sprawy, zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Podane w uzasadnieniu okoliczności nie mieszczą się bowiem w katalogu przesłanek art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając sprzeciw, uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę obejmującą wpis od sprzeciwu (100 zł). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy uwzględni zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu stanowisko Sądu co do przesłanek zastosowania art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa oraz weźmie pod uwagę, że zgodna z prawem decyzja kasacyjna może być wydana wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy, nie da się wyeliminować w trybie art. 136 kpa.