II SA/Bd 931/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza T. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], Burmistrz na podstawie art. 8, art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm., dalej powoływana jako u.p.s.) przyznał J. W. na okres od [...] maja 2016 r. do [...] stycznia 2017 r. zasiłek stały (dla osoby samotnie gospodarującej) w wysokości 604 zł miesięcznie oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu organ wskazał, że beneficjent nie posiada żadnego dochodu, zatem zasiłek stały przysługuje mu w maksymalnej wysokości, tj. 604 zł miesięcznie. Świadczenie przyznano na czas określony, zgodnie z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, które wydane zostało okresowo do [...] stycznia 2017 r. W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji J. W. wskazał, że w zakwestionowanym rozstrzygnięciu nie uwzględniono prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, który zaliczył go do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym od [...] stycznia 2015 r. do [...] stycznia 2017 r. Odwołujący się wniósł o wypłatę zasiłku za okres od [...] stycznia 2015 r. do [...].04.2016 r. oraz dodatkowo o ustawowe odsetki. Odwołujący się podniósł, że nie może ponosić winy za błędne orzeczenia zespołów d.s. orzekania o niepełnosprawności. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 106 ust. 3 u.p.s. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest kwestia legalności orzeczenia przez organ pierwszej instancji o przyznaniu wnioskowanego prawa do zasiłku stałego od dnia wnioskowania o ten zasiłek w sytuacji, gdy przed innym organem toczyło się postępowanie o ustalenie stopnia niepełnosprawności, ustalonego ostatecznie od dnia [...] stycznia 2015 r. i miało to wpływ na termin złożenia wniosku o przyznanie świadczenia. Kolegium wskazało, że odwołujący się złożył w dniu [...] maja 2016 r. wniosek o przyznanie zasiłku okresowego oraz celowego na pokrycie niezbędnych potrzeb. W dniu [...] maja 2016 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy, w trakcie którego odwołujący się dodatkowo zgłosił potrzebę pomocy w formie zasiłku stałego, bowiem posiadał już prawomocny wyrok z dnia [...] kwietnia 2016 r., sygn. akt [...], mocą którego zaliczony został do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym o charakterze okresowym, który datuje się od [...] stycznia 2015 r. do [...] stycznia 2017 r. W związku z powyższym, organ pierwszej instancji orzekł w trybie art. 106 ust. 3 u.p.s. o przyznaniu zasiłku od miesiąca, w którym odwołujący się zgłosił wniosek i przedstawił wymaganą dokumentację. SKO wskazało, że Burmistrz w treści zaskarżonej decyzji w ogóle nie wyjaśnił przesłanek swojego rozstrzygnięcia w kwestii terminu przyznania wnioskowanego świadczenia, chociaż miał taki obowiązek. Organ odwoławczy uznał, że wyrok sądu powszechnego określający datę, od której odwołujący się został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym, tj. od [...] stycznia 2015 r., nie uprawniał do odmiennego rozstrzygnięcia niż w treści zaskarżonej decyzji. Organ przyznał, że obowiązujące przepisy regulujące termin przyznania zasiłku stałego dla osób całkowicie niezdolnych do pracy zostały zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny. Luka w nabyciu świadczenia powstająca między datą ustalenia niepełnosprawności a datą złożenia wniosku o zasiłek stały, w ocenie Trybunału, prowadzi do niezgodności z art. 67 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji. Trybunał jednakże odroczył utratę mocy obowiązującej art. 106 ust. 3 u.p.s., gdyż natychmiastowe jego uchylenie spowodowałoby brak określenia terminu do przyznania zasiłku stałego. Organ wskazał, że taki stan prawny nie pozwala mu na zmianę zaskarżonej decyzji, zważywszy na fakt, iż zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny przepis obowiązuje do dnia 31 grudnia 2016 r. Odnosząc się do żądania wypłaty odsetek organ stwierdził, że na gruncie art. 359 § 1 Kodeksu cywilnego żądanie takie poparte musi być wyraźną podstawą prawną. W skardze do Sądu J. W. podniósł, że domaga się uwzględnienia przez organ drugiej instancji prawomocnego wyroku z dnia [...] kwietnia 2016 r., sygn. akt [...], zaliczającego go do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym od [...] stycznia 2015 r. do [...] stycznia 2017 r. i wypłatę zasiłku stałego w ww. okresie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wraz z argumentacją zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 718 – dalej przywoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd orzekając w sprawie nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a. Wychodząc z tych przesłanek Sąd uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 P.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia. Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia terminu, od którego skarżącemu winno zostać przyznane wnioskowane świadczenie. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.s., zasiłek stały przysługuje: pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; a także pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Jak stanowi art. 37 ust. 2 cyt. ustawy, zasiłek stały ustala się w wysokości: w przypadku osoby samotnie gospodarującej - różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 604 zł miesięcznie; w przypadku osoby w rodzinie - różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie. W sprawie niniejszej nie jest kwestionowane, że skarżący wyrokiem Sądu Rejonowego VII Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2016 r., wydanym w sprawie o sygn. akt [...], zaliczony został do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym o charakterze okresowym, który datuje się od [...] stycznia 2015 r. do [...] stycznia 2017 r. Niesporny również pozostaje całkowity brak dochodu skarżącego, który powoduje ziszczenie drugiej przesłanki niezbędnej dla przyznania zasiłku stałego. Z kolei zgodnie z art. 106 ust. 3 u.p.s., świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku, gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. Obowiązek wypłaty świadczenia pieniężnego ciąży zatem na organie począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek z wymaganą dokumentacją. Przepis ten legł u podstawy wydania zaskarżonej decyzji, organ bowiem uwzględnił literalne jego brzmienie, nie uwzględniając wykładni art. 106 ust. 3 u.p.s. dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny. W pkt I wyroku z dnia 6 października 2015 r., wydanym w sprawie o sygn. SK 19/14, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 106 ust. 3 u.p.s. w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku stałego osobie całkowicie niezdolnej do pracy, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i nie mającej innych środków utrzymania, prawo do zasiłku ustala się począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek, jest niezgodny z art. 67 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. U podstaw wyżej wskazanego rozstrzygnięcia legło uwzględnienie gwarantowanego Konstytucją prawa obywateli do zabezpieczenia społecznego w kontekście skomplikowanej niekiedy drogi uzyskania zasiłku stałego. Jak wskazano wyżej, dla uzyskania ww. świadczenia konieczne jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek - niezdolności do pracy z powodu wieku lub całkowitej niezdolności do pracy oraz dochód niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. O ile wykazanie braku dochodu czy też niezdolności do pracy z powodu wieku nie nastręcza szczególnych problemów, o tyle potwierdzenie spełnienia przesłanki braku zdolności do pracy z powodu niepełnosprawności może zostać rozciągnięte w czasie z powodu konieczności przeprowadzenia postępowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t. jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2046). Postępowanie takie jest postępowaniem instancyjnym - w pierwszej instancji toczy się przed powiatowymi zespołami do spraw orzekania o niepełnosprawności, natomiast w drugiej instancji przed wojewódzkimi zespołami do spraw orzekania o niepełnosprawności, przy czym terminy załatwiania tych spraw są terminami ogólnymi, o których mowa w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej postępowanie w przedmiocie ustalenia stopnia niepełnosprawności skarżącego dwukrotnie toczyło się przed organem pierwszej instancji, Powiatowym Zespołem ds. Orzekania o Niepełnosprawności, przy czym pierwszy wniosek został złożony przez skarżącego już w dniu [...].07.2014 r. Dopiero wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia [...] kwietnia 2016 r., sygn. akt [...], orzeczenie zespołu wojewódzkiego zostało zmienione w ten sposób, że skarżący zaliczony został do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym o charakterze okresowym (od [...] stycznia 2015 r. do [...] stycznia 2017 r.). Dopiero treść wyroku otworzyła zatem skarżącemu drogę do starania się o zasiłek stały. Pomiędzy stwierdzoną datą wystąpienia niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym ([...] stycznia 2015 r.) a miesiącem, w którym skarżący miał możliwość złożenia wniosku o przyznanie zasiłku stałego (maj 2016 r.), upłynął ponad rok czasu, w którym skarżący – mimo, że teoretycznie spełniał przesłanki – nie miał możliwości złożenia wniosku o przyznanie świadczenia zabezpieczającego jego niezbędne potrzeby. Jak wskazał Trybunał w uzasadnieniu cyt. wyżej wyroku, moment faktycznego spełnienia konstytucyjnych przesłanek do uzyskania pomocy ze strony państwa (powstania prawa podmiotowego) nie koreluje z momentem ich ustalenia przez organy państwa, a tym samym udzielenia pomocy w postaci zabezpieczenia społecznego (spełnienia obowiązku). Trybunał Konstytucyjny dostrzega, że przyjęcie tej konstrukcji prawnej w rezultacie powoduje, że "ryzyko nieprawidłowego działania aparatu administracyjnego (w postaci nieterminowości, wadliwego, bo błędnego, dokonania oceny niepełnosprawności) - jest przerzucone na osobę ubiegającą się o zasiłek" (por. wyrok TK z 23 października 2007 r., sygn. P 28/07). Tym samym osoba z założenia objęta ochroną konstytucyjną, wskutek stworzonego przez ustawodawcę mechanizmu oceny przesłanek przyznania zasiłku stałego, zostaje na dany okres faktycznie pozbawiona tej ochrony. W ocenie Trybunału, tryb nabycia świadczeń z pomocy społecznej skonstruowany został nieprawidłowo. Sposób bowiem jego ukształtowania sprawia, że może upłynąć długi okres od spełnienia przesłanek (niepełnosprawność i brak dochodu) do czasu realizacji prawa. Przyjmując, że świadczenia z pomocy społecznej przysługują po spełnieniu przesłanek, należy je przyznawać od chwili ich wystąpienia. W kwestii ustalenia daty początkowej przyznania zasiłku stałego kluczowa winna zatem być data wystąpienia niepełnosprawności, a nie data złożenia wniosku, przy jednoczesnej konieczności wykazania przesłanki braku dochodu, która skorelowana musi być z powstaniem owej niepełnosprawności. Zwrócić w tym miejscu uwagę należy, że rzeczą organu będzie ustalenie, czy od daty wystąpienia przesłanki niepełnosprawności powodującej niezdolność do pracy zostało równocześnie spełnione kryterium dochodowe, Odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnej normy związane jest z brakiem możliwości wskazania przez Trybunał, który wszakże nie jest organem ustawodawczym, innej, prawnie wiążącej daty przyznawania zasiłku. Brak jest jednak przeszkód, aby powyższą wykładnię stosować, uwzględniając podstawowe cele i założenia pomocy społecznej. Zwrócić uwagę należy na stanowisko zawarte w wyroku tut. Sądu z 20.07.2016 r. (sygn. akt II SA/Bd 653/16), z którym skład rozpoznający sprawę niniejszą się zgadza, a mianowicie że istniały przesłanki uzasadniające niezastosowanie wspomnianego przepisu, mimo że uchylenie jego mocy odroczono w czasie. Należy mieć bowiem na uwadze, że akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału na sali rozpraw (vide wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 27.04.2005 r., P 1/05, OTK-A 2005, nr 4, poz. 42; z 13.03.2007 r., K 8/07, OTK-A 2007, nr 3, poz. 26; z 11.05.2007 r., K 2/07, OTK-A 2007, nr 5, poz. 48). Z tą też chwilą nie ma już żadnych wątpliwości, że taki akt nie spełnia standardów konstytucyjnych. Jak zauważył Sąd Najwyższy, na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego (por. wyrok z 23.01.2007 r., III PK 96/06, OSNP 2008, nr 5-6, poz. 61). Sąd bowiem, rekonstruując podstawę rozstrzygnięcia zobowiązany jest uwzględnić wszystkie normy obowiązujące w systemie prawnym, w tym te o charakterze konstytucyjnym i stosować w tym zakresie reguły kolizyjne – lex superior derogat legi inferiori (łac.: ustawa nadrzędna uchyla ustawę podrzędną). Ponadto, jak wskazuje się w orzecznictwie, nie ma logicznych przesłanek, by kończyć postępowanie na podstawie "chwilowo" konstytucyjnych przepisów, a następnie wznawiać zakończone w ten sposób postępowania. Takie działanie sądów byłoby dysfunkcjonalne (por. wyroki SN z 24.01.2006 r., I PK 116/05, OSNP 2006, nr 23-24, poz. 353 i z 5.06.2007 r., I PK 6/07, OSNP 2008, nr 15-16, poz. 213 oraz wyroki NSA z 23.02.2006 r., II OSK 1403/05; z 9.03.2010 r. I FSK 105/09). Z uwagi zatem na dostrzeżone naruszenie przez rozpoznające sprawę organy przepisów ustawy o pomocy społecznej w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni rozważania ujęte wprost w niniejszym uzasadnieniu, celem ustalenia prawidłowej daty początkowej przyznania skarżącemu zasiłku stałego.