II SA/Bd 931/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Anna Klotz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 29 marca 2017 r. nr XLI/879/17 w przedmiocie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami stwierdza nieważność § 7 ust. 5 pkt 2 załącznika do uchwały Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 29 marca 2017 r. nr XLI/879/17 w części obejmującej wyrażenie "numer PESEL,". Wojewoda K. – P. w piśmie z [...] czerwca 2021 r. wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami B.. Zarzucając ww. uchwale naruszenie art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 226 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.s.g.") Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności § 7 ust. 5 pkt 2 Regulaminu konsultacji społecznych "Bydgoskie Konsultacje", stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały - w zakresie obowiązku podawania numeru PESEL przez osoby popierające wniosek o przeprowadzenie konsultacji. Skarżący podniósł, że dostrzega praktyczny aspekt przyjętego rozwiązania, mającego na celu usprawnienie procesu wery?kacji osób biorących udział w konsultacjach społecznych. Należy jednak mieć na względzie, że wszelkie działania organów gminy muszą być zgodne z prawem. Stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach został określony przez ustawodawcę, który postanowił, że uprawnionymi do konsultacji są mieszkańcy gminy. W celu wyjaśnienia pojęcia "mieszkańca gminy" należy kierować się treścią art. 1 ust. 1 ustawy oraz art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, na podstawie których mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Natomiast zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby ?zycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Należy zatem przyjąć, że elementami określającymi, kto jest mieszkańcem gminy a kto nim nie jest, są: imię i nazwisko, a także adres danej osoby, pod którym ona przebywa z zamiarem stałego pobytu. Numer PESEL nie jest ani warunkiem, ani przesłanką bycia mieszkańcem gminy, jak również nie obejmuje danych dotyczących miejsca zamieszkania. Przyjęte rozwiązanie należy zatem uznać za sprzeczne z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu wprowadzona w zaskarżonej uchwale regulacja w przedmiocie podania numeru PESEL nie zawęża określonego przez ustawodawcę kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach i nie stanowi naruszenia art. 5a ust. 2 u.s.g. Organ zaznaczył, że przyjęta w uchwale regulacja pozwala na urealnienie wyników konsultacji, co czyni wyrażoną w ten sposób opinię społeczności samorządowej wiarygodną; eliminuje z udziału w konsultacjach społecznych osoby nieistniejące, wskazujące nieprawdziwe adresy zamieszkania, co niejednokrotnie miało miejsce. Organ wskazał, że w konsultacjach społecznych prowadzonych zgodnie z zaskarżona uchwałą dane osobowe są przetwarzane wyłącznie w celu procesu konsultacji społecznych. Dane osobowe mieszkańców biorących udział w konsultacjach nie są publikowane w raportach z przeprowadzonych konsultacji, mogą być udostępniane wyłącznie podmiotom uprawnionym na podstawie przepisów prawa. Do tych danych mogą mieć dostęp, wyłącznie na podstawie zawartych umów powierzenia przetwarzania podmioty zewnętrzne realizujące usługi na rzecz Urzędu M. B., w szczególności ?rmy informatyczne świadczące usługi utrzymania i rozwoju systemów informatycznych. Dane osobowe przetwarzane są wyłącznie przez okres wynikający z obowiązujących przepisów prawa, w szczególności ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach oraz aktach wykonawczych do tej ustawy. W związku z przetwarzaniem danych osobowych mieszkańcy są uprawnieni m.in. do dostępu do swoich danych osobowych, poprawiania swoich danych osobowych, cofnięcia zgody na przetwarzanie danych w dowolnym czasie. Organ podkreślił, że dane mieszkańców zbierane są w ramach konsultacji społecznych w sposób adekwatny i odpowiedni do celów ich przetwarzania, tj. procesu wery?kacji danych osób głosujących oraz odpowiadają im pod względem ilościowym, treściowym i zakresowym. Wobec tego została w tym przypadku zachowana zasada minimalizacji danych wynikająca z Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób ?zycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/ 46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem uchwał m.in. organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, regulującym w sposób generalny i abstrakcyjny, prawa mieszkańców gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2021 r. sygn. III OSK 3534/21, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), podlega zatem kontroli sądu administracyjnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, iż przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Należy zatem przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy powoduje jej nieważność (por. T. Woś (w:) T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", LexisNexis 2004, s. 310). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak - "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). "Regulamin konsultacji społecznych "Bydgoskie Konsultacje"" stanowiący załącznik do zaskarżonej uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami B. – w § 6 pkt 6 przewiduje, że konsultacje mogą być prowadzone z inicjatywy grupy co najmniej 100 mieszkańców B.. Zgodnie z § 7 ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały wniosek o przeprowadzenie konsultacji zgłoszony przez podmiot, o którym mowa w § 6 pkt 6, musi zawierać: 1) dane osoby bądź osób upoważnionych do reprezentowania wnioskodawców oraz adres do korespondencji, 2) listę osób popierających wniosek o przeprowadzenie konsultacji wraz z niezbędnymi danymi, w celu przeprowadzenia konsultacji, tj. imię, nazwisko, numer PESEL, podpis. Dane będą wykorzystane wyłącznie do celów związanych z procesem konsultacji. Dokonując - w wyżej wskazany sposób - oceny legalności zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że § 7 ust. 5 pkt 2 załącznika tej uchwały w części obejmującej wyrażenie "numer PESEL" w sposób istotny naruszają prawo i w związku z tym podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 5a ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym, w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Według ust. 2 tego przepisu, zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7 w myśl którego rada gminy określa w drodze uchwały wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, w szczególności: 1) wymogi formalne, jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty z uwzględnieniem - o ile jest to możliwe - uniwersalnego projektowania, o którym mowa w art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. poz. 1696); 2) wymaganą liczbę podpisów mieszkańców popierających projekt, przy czym nie może być ona większa niż 0,1% mieszkańców terenu objętego pulą budżetu obywatelskiego, w którym zgłaszany jest projekt; 3) zasady oceny zgłoszonych projektów co do ich zgodności z prawem, wykonalności technicznej, spełniania przez nie wymogów formalnych oraz tryb odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania; 4) zasady przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości, biorąc pod uwagę, że zasady przeprowadzania głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość głosowania. Budżet obywatelski jest szczególną formą konsultacji społecznych, w ramach którego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy. Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy, a rada gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach tego budżetu (ust. 3 i 4 u.s.g.). Z zestawienia treści powyższych przepisów wynika zatem, iż art. 5a ust. 2 u.s.g. stanowi upoważnienie dla rady gminy do określenia w drodze uchwały jedynie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, wszelkie zaś postanowienia wykraczające poza te kwestie należy uznać za podjęte z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a w konsekwencji z istotnym naruszeniem prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 grudnia 2020 r. sygn.. I GSK 1193/20, publ. CBOSA) w delegacji art. 5a ust. 2 u.s.g. nie mieści się ustalanie kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Kompetencja zawarta w tym przepisie upoważnia rady gminy jedynie do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji. Przez zasady należy rozumieć tezy, w których treści zawarte jest prawo rządzące jakimiś procesami, podstawa, na której coś się opiera, zaś z pojęciem trybu wiąże się sposób postępowania. Na kwalifikację danej osoby jako mieszkańca konkretnej gminy nie wpływa w żaden sposób jej wiek, związana z nim zdolność do czynności prawnych, pozbawienie praw publicznych czy też brak zameldowania. Nie ulega też wątpliwości, że ograniczenie dostępu mieszkańcom gminy do udziału w konsultacjach społecznych rozciąga się również na obowiązek wskazania numeru PESEL. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności numer PESEL jest to jedenastocyfrowy symbol numeryczny, jednoznacznie identyfikujący osobę fizyczną, zawierający datę urodzenia, numer porządkowy, oznaczenie płci oraz liczbę kontrolną. Numer PESEL nie obejmuje danych dotyczących miejsca zamieszkania, a tylko ta okoliczność ma znaczenie przy ustalaniu, czy osoba figurująca na liście jest mieszkańcem gminy. Odwoływanie się do numeru PESEL jest zatem chybione, skoro nie służy rozstrzygnięciu, czy oznaczona osoba jest "mieszkańcem gminy" należącym do kręgu podmiotów, z którymi mogą być prowadzone konsultacje. Ponadto, jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, informacje objęte numerem PESEL należą do kategorii danych osobowych, co oznacza, że podlegają one ochronie przewidzianej w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, która w art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 stanowi, że przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub do wykonania określonych zadań realizowanych dla dobra publicznego. Zakresem podmiotowym tej ustawy objęto organy państwowe, organy samorządu terytorialnego oraz państwowe i komunalne jednostki organizacyjne (art. 3 ust. 1 ww. ustawy). Z art. 5a ust. 1 i ust. 2 i ust. 7 u.s.g. nie wynika natomiast, by do podjęcia uchwały dotyczącej zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy oraz do ustalenia, czy osoba ujęta na liście inicjatorów konsultacji społecznych jest mieszkańcem gminy, niezbędne było podanie numeru PESEL oraz przetwarzanie danych objętych tym kodem, który przecież nie służy określeniu miejsca zamieszkania. Wprowadzenie takiego unormowania jest zatem nie tylko nieuprawnionym tworzeniem przez organ stanowiący dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo kryteriów niesłużących określeniu "mieszkańca gminy", ale stanowi także ograniczenie kręgu "mieszkańców gminy" do osób legitymujących się numerem PESEL, a więc pomija przypadki, w których mieszkaniec gminy nie dysponuje takim kodem. Z ustawowego upoważnienia do uchwalania zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy nie można zatem wyprowadzić kompetencji rady gminy do ograniczenia kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych poprzez ustalenie obowiązku wskazania numeru PESEL (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 lutego 2020 r. sygn. IV SA/Po 934/19, publ. CBOSA). Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie określonym wyrokiem.