II SA/Bd 933/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA: Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA: Małgorzata Włodarska Protokolant: Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. M. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia 5 lipca 2004 r., nr [...] w przedmiocie przeniesienia służbowego oddala skargę Decyzją z [...] 2004 r. nr [...] wydaną przez Dyrektora Izby Celnej w T., przeniesiono J. M. z Oddziału Celnego we W. do pełnienia służby w Urzędzie Celnym w T. w Referacie Szczególnego Nadzoru Podatkowego. W uzasadnieniu powołano się na ważne względy służbowe polegające na konieczności przeprowadzenia zmian organizacyjnych w Urzędzie Celnym w T. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie decyzji J. M. podkreślił, że stanowisko, które zajmuje nie będzie zlikwidowane a on nie wyrażał woli zmiany charakteru pracy. Powoływał się też na trudną sytuację osobistą i rodzinną, związaną z koniecznością sprawowania osobistej opieki nad przewlekle chorą matką. Charakter pracy na nowym stanowisku różni się od dotychczasowego, a to pozostaje w kolizji z obowiązkami osobistymi. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ decyzją z [...] 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ powołując się na art. 18 ust. 2 ustawy z 24 lipca 1999 r. o służbie celnej (Dz.U. z 2004 r., Nr 156, poz. 1071 z późń. zm.) podtrzymał ocenę co do spełnienia przesłanki ważnych względów służbowych podyktowanych interesem służby celnej. Organ wyjaśnił też, że dotychczas zajmowane stanowisko pracy – rejestratora nie zostało zlikwidowane, a wobec zmniejszenia liczby zgłoszeń celnych obowiązki te zostały powierzone osobie zajmującej się obsługą zgłoszeń celnych. Podniesiono też, że bezzasadność zarzutu o braku zgody na zmianę charakteru pracy wynika z treści art. 18 ust. 2 ustawy o służbie celnej, który dla przeniesienia do innego rodzaju pracy nie wymaga woli funkcjonariusza. Odnosząc się natomiast do charakteru i czasu pracy na nowym stanowisku, organ wskazał na duże podobieństwo tych stanowisk pracy zaznaczając, iż ewentualne różnice wynikają z niedoborów kadrowych w Referacie Szczególnego Nadzoru Podatkowego. Pismem z 10 lipca 2004 r. J. M. wystąpił do Dyrektora Izby Celnej w T. o stwierdzenie nieważności decyzji tegoż, z [...] 2004 r. nr [...]dotyczącej przeniesienia z Oddziału Celnego we Włocławku do Urzędu Celnego w T. – Referat Szczególnego Nadzoru Podatkowego, zarzucając jej wadliwość powodującą nieważność, tj. wydanie z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.) oraz wydanie z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), wnosząc jednocześnie o wstrzymanie jej wykonania. Postanowieniem nr [...] wydanym w dniu [...] 2004 r. Dyrektor Izby Celnej w T. odmówił wstrzymania wykonania decyzji z [...] 2004 r. argumentując, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 159 § 1 K.p.a. uzasadniające podjęcie takiego rozstrzygnięcia, pouczając jednocześnie, że ewentualne zaskarżenie może nastąpić jedynie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 2004 r. Dyrektor Izby Celnej orzekł w drodze decyzji z [...] 2004 r. nr [...] odmawiając stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 18 ust. 6 ustawy o służbie celnej przeniesienia służbowego funkcjonariusza celnego dokonuje minister właściwy do spraw finansów publicznych, lecz jedynie w przypadku przeniesień do innej izby celnej. Mając to na względzie zgodnym z prawem było, zdaniem organu, przeniesienie J. M. z Oddziału Celnego we W. do Urzędu Celnego w T. dokonane w drodze decyzji kierownika "urzędu", którym w rozumieniu art. 1 ust. 7 ustawy o służbie celnej jest izba celna wraz z podległymi jej jednostkami organizacyjnymi. Podkreślono też, że decyzja o przeniesieniu podjęta została w interesie służby celnej, w szczególności uwzględniając ważne potrzeby służbowe. Orzeczenie powyższe zostało zakwestionowane przez J. M., który w dniu [...] 2004 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie w całości decyzji z [...] 2004 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 2004 r. Oprócz zarzutu wadliwej interpretacji art. 18 ust. 2 ustawy o służbie celnej, podniesiona została kwestia pozbawienia prawa zaskarżenia postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji z [...] 2004 r. oraz przewlekłość postępowania. Decyzją Dyrektora Izby Celnej w T. z dnia [...] 2004 r. nr [...] utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podtrzymał swoją dotychczasową argumentację, ponownie wyjaśniając kwestię właściwości organu w sprawach przeniesień służbowych w ramach tej samej izby celnej. Jako odpowiedź na zarzut uniemożliwienia zaskarżenia postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji przywołano treść regulacji zawartej w art. 141 § 1 i 142 K.p.a., zgodnie z którą postanowienia niezaskarżalne w drodze zażalenia, można zakwestionować w odwołaniu od decyzji. Organ wskazał też, że ewentualne opóźnienia w rozpatrzeniu sprawy wynikające z przyczyn niezależnych od organu, zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a. nie mają wpływu na bieg terminów przewidzianych na załatwienie sprawy w danej instancji. Pismem z 31 sierpnia 2004 r. J. M. wystąpił do Ministra Finansów z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w T. z dnia [...] 2004 r., zarzucając wydanie jej z naruszeniem przepisów o właściwości. Minister Finansów w orzeczeniu z [...] 2004 r. postanowił o przekazaniu wniosku według właściwości – Dyrektorowi Izby Celnej w T.. To rozstrzygnięcie zostało jednak przez stronę zakwestionowane przez złożenie zażalenia do Szefa Służby Celnej, który postanowieniem z dnia [...] 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie z [...] 2004 r. Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. M. uczynił właśnie postanowienie z [...] 2004 r., w wyniku czego Sąd postanowieniem z 3 czerwca 2005 r. (sygn. akt II SA/Wa 752/05) odrzucił skargę. Przedmiotem skargi z 6 sierpnia 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy J. M. uczynił decyzję Dyrektora Izby Celnej w T. z [...] 2004 r. nr [...] o przeniesieniu z dniem 24 maja 2004 r. z Oddziału Celnego we W. do Urzędu Celnego w T. oraz utrzymującą ją w mocy decyzję tego samego organu z [...] 2004 r. nr [...]. Wnosząc o uchylenie ich w całości, skarżący zarzucił naruszenie art. 7, 8, 10, 107 § 1 i 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Jego zdaniem regulacja wynikająca z treści art. 18 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem dotyczy przeniesienia do innej izby celnej wraz podległymi jej jednostkami organizacyjnymi, a jego zastosowanie stanowi rażące naruszenie prawa określone jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skarżący wywodzi też, że zgodnie z art. 18 ust. 6 ustawy o służbie cywilnej, dokonywanie przeniesień służbowych w trybie art. 18 ust. 2 cyt. ustawy należy do wyłącznej właściwości ministra do spraw finansów publicznych a wydanie decyzji w tym przedmiocie przez Dyrektora Izby Celnej w T. stanowiło naruszenie zasady ogólnej postępowania administracyjnego określonej w art. 7 K.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej oraz uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Brak istotnego elementu decyzji naruszający przepis art. 107 § 1 K.p.a. wynika, zdaniem skarżącego, z nieokreślenia dokładnego miejsca przeniesienia służbowego w strukturze organizacyjnej urzędu celnego; określenie, że miejscem tym miał być referat szczególnego nadzoru podatkowego nie czyni zadość wymaganiom tego przepisu. Powołał się też na trudną sytuację osobistą i rodzinną, związaną z koniecznością sprawowania osobistej opieki nad przewlekle chorą matką, wskazując jednocześnie, że charakter pracy na nowym stanowisku różni się od dotychczasowego, a to pozostaje w kolizji z obowiązkami osobistymi. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż rozstrzygając sprawę, zarówno organ I jak i II instancji, nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Nie może zatem wkraczać w uprawnienia organów administracji orzekając bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność decyzji w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, iż decyzja ta nie uchybia prawu. Zwrócić też należy uwagę, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późń. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Zasadniczym argumentem podniesionym przez skarżącego zmierzającym do wzruszenia zaskarżonej decyzji jest wadliwa interpretacja art. 18 ust. 2 ustawy o służbie celnej, prowadząca do zastosowania tego przepisu w sprawie, której stan faktyczny rzekomo nie wypełnia dyspozycji określonej przez niego normy prawnej. Miałoby w ten sposób dojść do rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dlatego też na wstępie bliższego wyjaśnienia wymaga kwestia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych konstytuowanej przez art. 16 § 1 K.p.a. i może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1983 r., II SA 581/83, Prob. Praw. 1984, nr 10, s. 28 (z uzasadnienia): "Stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1K.p.a."). Zasadne przy tym jest odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji administracyjnej i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują – przez samo swoje istnienie (skutki) nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi do eliminacji z obrotu prawnego decyzji zawierających wady o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W orzecznictwie NSA ugruntował się pogląd, że oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale nie wystarczającym do uznania naruszenia prawa za rażące. Za "rażące" uznać należy takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.(wyrok NSA z dnia 04.11.1994r., IV SA 1176/94, publ. ONSA 1997/2/9). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 1999 r.(III SA 5540/98) stwierdził, że "o rażącym charakterze naruszenia prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu wskazuje na istnienie sprzeczności. Jest to zatem naruszenie oczywiste, dostrzegalne "na pierwszy rzut oka". W pełni podzielając wyżej przytoczone stanowisko NSA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdza, że wbrew twierdzeniom skarżącego, decyzji Dyrektora Izby Celnej w T. z [...] 2004 r. nr [...] nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa jak również jakiegokolwiek naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Jak wynika bowiem z treści art. 18 ust. 2 ustawy o służbie celnej, funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej lub innej miejscowości. Dla właściwego zastosowania tego przepisu bliższego wyjaśnienia wymaga określenie zwrotów – "innego urzędu" oraz "ważnych względów służbowych". Posiłkując się regulacjaązawartą w treści art. 1 ust. 7 cyt. ustawy pod pojęciem "urząd" należy rozumieć izbę celną wraz z podległymi jednostkami organizacyjnymi. Zgodnie zaś z ust. 6 art. 18 ustawy o służbie cywilnej, w przypadku przeniesienia do "innego urzędu" (w podanym wyżej znaczeniu), decyzję w tej sprawie podejmuje właściwy minister do spraw finansów publicznych. W rozpatrywanej sprawie bezspornym należy uznać fakt, że przeniesienie J. M. z Oddziału Celnego we W. do Urzędu Celnego w T. nastąpiło w ramach tej samej jednostki organizacyjnej, którą jest Izba Celna w T. Zarówno Oddział Celny we W. jak i Urząd Celny w T. są podległymi jednostkami organizacyjnymi Izby Celnej w T., rozumianej jako "urząd" w myśl ust. 7 art. 1 ustawy o służbie celnej. Konsekwencją tego stanowiska w połączeniu z treścią przepisu art. 1 ust. 9 cyt. ustawy jest uznanie, że przeniesień służbowych w ramach jednostek izby celnej dokonuje dyrektor jako kierownik urzędu. Jak wynika bowiem z treści przywołanego wyżej przepisu, w sprawach związanych z pełnieniem służby oraz zatrudnieniem w jednostkach organizacyjnych służby celnej właściwym do podejmowania rozstrzygnięć jest kierownik urzędu, chyba że ustawa stanowi inaczej. O ile więc przeniesienia służbowego funkcjonariusza celnego w ramach jednostek organizacyjnych podległych jednej izbie celnej dokonuje jej dyrektor jako kierownik urzędu, to przeniesienie w ramach struktur poszczególnych izb celnych uzależnione jest od decyzji ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Spełnienie przesłanki "ważnych względów służbowych" uzasadniających przeniesienie, stanowiącej w istocie kryterium ocenne, również zostało przez organ w dostateczny sposób uwiarygodnione. Pojęcie to jest znaczeniowo szersze od zwykłej reorganizacji urzędu o której mowa w art. 21 ustawy. Reorganizacja struktur jednostek organizacyjnych służby celnej, która w rozpatrywanej sprawie przyjęła postać utworzenia Referatu Szczególnego Nadzoru Podatkowego w ramach Urzędu Celnego w T. stanowi zabezpieczenie zadań służbowych w dziedzinie szczególnego nadzoru podatkowego. Wiązała się ona nie tylko z koniecznością obsadzenia stanowisk ale i zrównoważenia obciążenia funkcjonariuszy w poszczególnych jednostkach, co wypełnia dyspozycję "ważnych względów służbowych" Należy więc uznać, że działanie, którego przedmiotem jest przeniesienie służbowe funkcjonariusza celnego z jednostki, w której nastąpiło zmniejszenie zgłoszeń celnych do jednostki borykającej się z niedoborem kadrowym, ma na celu szeroko pojęte dobro służby jako całości, w szczególności realizując tzw. ważne względy służbowe. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność zlikwidowania lub nie dotychczas zajmowanego stanowiska pracy, czy tez wyrażenie zgody przez funkcjonariusza na przeniesienie – przesądza o tym jednoznacznie treść art. 18 ust. 2 ustawy o służbie celnej. Należy też przyjąć, że przeniesienie na takie samo lub równorzędne stanowisko pracy, nie zawsze oznacza powierzenie identycznych obowiązków jak na stanowisku zajmowanym dotychczas. Najbardziej miarodajnym kryterium spełnienia tej przesłanki jest zachowanie rodzaju świadczonej pracy (umysłowa czy fizyczna) oraz wysokości przyznanego wynagrodzenia. Odmienna interpretacja praktycznie uniemożliwiałaby zastosowanie instytucji przeniesienia służbowego ze względu na brak pożądanej w takich przypadkach elastyczności. Organ wyjaśnił też dostatecznie, że opisywany przez skarżącego charakter pracy na nowym stanowisku niewiele się różni od dotychczasowego, ponieważ ewentualne rozbieżności (nadgodziny, praca w niedziele i święta) wynikają przede wszystkim z braków kadrowych. Ponadto w przypadkach uzasadnionych określoną sytuacją rodzinną i osobistą czy też miejscem zamieszkania, rozdział zadań następuje w miarę możliwości przy ich uwzględnieniu. Stanowisko równorzędne nie oznacza takiego samego stanowiska a tym samym takiego samego zakresu zadań i predyspozycji ,zatem przedłożone skierowania na badania profilaktyczne z określeniem przydatności do innego zakresu zadań nie zmienia dokonanej oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kwestia braku dokładnego określenia stanowiska służbowego w decyzji o przeniesieniu, jakkolwiek mogłaby prowadzić do uznania pewnego braku w tym zakresie, to jednak uwzględniając okoliczność, że określono dokładnie komórkę organizacyjną w ramach urzędu przeniesienia, uznać należy to uchybienie jako wadliwość nieistotną. Nie można też znaleźć uzasadnienia dla zarzutu naruszenia art. 8 i 10 K.p.a. przez nie przekazanie dokumentów potwierdzających trudną sytuacje rodzinną i osobistą, złożonych przez skarżącego w Urzędzie Celnym w T. w dniu [...] 2004 r. Wyraźnie określonym adresatem pisma jest Naczelnik Urzędu Celnego w T., a treść jego stanowi wniosek o pozytywne zaopiniowanie uchylenia decyzji o przeniesieniu przez Dyrektora Izby Celnej w T. Podnoszona w nim argumentacja nie zawiera żadnych nowych okoliczności, istotnych dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jeżeli zaś chodzi o wniosek o zawieszenie postępowania z 13 grudnia 2005 r., Sąd postanowił o jego oddaleniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2005 r. ze względu na bezzasadność, gdyż dotyczył postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu a nie stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu, które to postępowanie zakończyło się ostateczną i niezaskarżoną decyzją z [...]2004r. Brak możliwości odrębnego zaskarżenia odmowy zawieszenia postępowania powoduje, że przedstawiono krótkie motywy uzasadnienia na wypadek zgłoszenia tej okoliczności jako samoistnej podstawy zaskarżenia orzeczenia Sądu w środku odwoławczym od zapadłego w sprawie wyroku. Nie znajduje uzasadnienia zarzut wadliwości zaskarżonego orzeczenia w zakresie określenia terminu przeniesienia w kontekście wykonalności orzeczeń z uwagi na przepis szczególny cytowanej ustawy zawarty w art. 81 pkt 1a Wobec powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku