II SA/Bd 934/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr SKO-[...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta B., na podstawie art. 98a ust. 1 i 3 w związku z art. 148 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dna 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), uchwały Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ustalił opłatę adiacencką w wysokości 16.800,00 zł, do zapłacenia której zobowiązany został S. B. Wyżej wskazana opłata, stanowiąca 30% wzrostu wartości nieruchomości, ustalona została w związku ze wzrostem wartości nieruchomości gruntowej, położonej w B. przy ul. B., oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...], obręb [...], o powierzchni 5.9870ha, zapisanej w KW pod numerem [...], powstałym na skutek dokonanego podziału zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta B. Nr [...] z dnia [...]. Jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...], nieruchomość o której mowa, stanowiąca działkę nr [...], decyzją z dnia [...] podzielona została na sześć działek: nr [...] o powierzchni 5.1982ha, nr [...] o powierzchni 0.1755ha, nr [...] o powierzchni 0.1783ha, nr [...] o powierzchni 0.1790ha, nr [...] o powierzchni 0.1120ha (przeznaczona pod drogę) oraz nr [...] o powierzchni 0.14400ha. W związku z powyższym organ, na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej, wysokość której określona została zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału, w następstwie którego nastąpiło przejęcie z mocy prawa gruntów pod drogi za odszkodowaniem płatnym z budżetu miasta, na 30% różnicy wartości nieruchomości. Organ wskazał, że wartość nieruchomości określona została z pomniejszeniem o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, lub poszerzenie istniejących już dróg publicznych, zgodnie z art. 98a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podstawą określenia wartości nieruchomości stał się operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Jak wynika z operatu, wartość początkowa nieruchomości, jako działki [...], wyniosła 2.722,000 zł, natomiast po podziale, wartość wydzielonych działek o numerach [...],[...],[...],[...] i [...], o łącznej powierzchni 5.8750ha wyniosła 2.778,000zł. Wartość nieruchomości wzrosła zatem o 56.000zł. Opłata adiacencka w związku z powyższym, jako opłata wynosząca 30% różnicy wartości nieruchomości, wyniosła 16.800,00 zł. Organ wskazał, że pełnomocnik S. B. zapoznał się z treścią operatu szacunkowego, nie wnosząc do niego zastrzeżeń. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł S. B., reprezentowany przez pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji naruszono brak podstawy prawnej z uwagi fakt, że przywołana w treści decyzji uchwała Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] nie może uprawniać organ do wymiaru daniny publicznej, jaką jest opłata adiacencka. Odwołujący się podniósł ponadto, że zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość powinna zostać podzielona z wydzieleniem zajętej pod lokalizację drogi publicznej, w związku z czym, w opinii odwołującego się, podział nastąpił w trybie art. 95 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z czym nie może mieć w omawianym przypadku zastosowanie art. 98a § 1 i 3 wyżej wskazanej ustawy. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja odwoławcza wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) Jak wynika z uzasadnienia wyżej wskazanego rozstrzygnięcia, istotą opłaty adiacenckiej jest obowiązek jej uiszczenia przez właściciela nieruchomości w przypadku wzrostu wartości tej nieruchomości w wyniku jej podziału, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Organ wskazał, że zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta B. podział nieruchomości usankcjonował powstanie nowych nieruchomości o uregulowanym stanie prawnym, mogących funkcjonować odrębnie i mogących stanowić przedmiot sprzedaży. W związku z powyższym właściciel nieruchomości ma możliwość ukształtowania nowej konfiguracji, a także innego wykorzystania i zagospodarowania wydzielonych działek. SKO podkreśliło, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej wiąże się z udziałem organu we wzroście wartości rynkowej nieruchomości. Organ podniósł, iż wzrost wartości nieruchomości ustalono na podstawie operatu szacunkowego, w którym przyjęto podejście porównawcze, metodą porównywania parami wartości rynkowej działki przed i po podziale, zgodnie z art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także § 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (DZ. U. Nr 207, poz. 2109). Odnośnie argumentu braku podstawy prawnej SKO wskazało, że podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o samorządzie gminnym, uchwały Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem przepisy zarówno materialne, jak i proceduralne. W związku z zarzutem odwołującego się dotyczącym dopasowania podziału nieruchomości do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zajęcia części nieruchomości pod drogę publiczną i tym samym zastosowania w istocie art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ wskazał, że generalną zasadą, wyrażoną w art. 93 u.g.n., przy podziale nieruchomości jest zgodność planowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami szczególnymi. Art. 95 wyżej wskazanej ustawy z kolei wymienia sytuacje powodujące możliwość dokonania podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania. Jak wynika z dalszej części odwołania w przedmiotowej sprawie, działka nr [...] objęta została miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym przed wydaniem decyzji podziałowej organ, postanowieniem z dnia [...] nr [...], wydał konieczną co do podziału opinię. Zarówno z postanowienia opiniującego, jak i decyzji podziałowej wynika, że podziału nieruchomości dokonano na wniosek S. B. W związku z powyższym wynika, iż decyzja podziałowa wydana została, wbrew twierdzeniu odwołującego się, na podstawie art. 93 u.g.n. Organ podkreślił ponadto, że – jak również zasugerował odwołujący się – nieruchomość nr [...] nie została podzielona w związku z lokalizacją drogi publicznej. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi, która S. B., reprezentowany prze pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 95 pkt 6, a także art. 98a ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów postępowania – art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oprócz zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej skarżący podniósł, ze nie może zostać obciążony negatywnymi skutkami dostosowywania stanu faktycznego do odgórnie zmienionego stanu prawnego. Podkreślił, że złożony w kwestii podziału wniosek nie był wnioskiem dobrowolnym, lecz wymuszonym przez zmianę stanu prawnego. Skarżący wskazał ponadto, że nie ma w obecnej sytuacji znaczenia podnoszony przez SKO argument braku wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej, bowiem i tak nie mógłby zagospodarować działki wbrew ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który założył przeznaczenie działki pod drogę publiczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wraz z argumentacją zawartą w zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki sąd Administracyjny Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zarzuty zawarte w skardze w istocie dotyczą naruszenia norm prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. poprzez nie wskazanie podstawy prawnej umożliwiającej skorzystanie przez organ z uprawnień władczych w zakresie danin publiczno-prawnych jest w istocie także zarzutem związanym z naruszeniem prawa materialnego. Nie można podzielić poglądu skarżącego, że organ działał bez podstawy prawnej. Podstawą prawną powołaną w zaskarżonej decyzji jest przepis art. 98a ust.1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) który stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Zastosowanie tego przepisu w niekwestionowanym stanie faktycznym Sąd uznaje za prawidłowe. I nie ma podstaw do stwierdzenia, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.(art. 98a ust. 1a ustawy) W sprawie nie doszło do naruszenia przepisu art. 95 pkt 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nie ma on zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Przepis ten stanowi samoistną podstawę podziału, że względu na cel w nim określony. Natomiast w rozpatrywanej sprawie podział nieruchomości został dokonany na wniosek właściciela i w tej sytuacji zastosowanie ma przepis wskazany w podstawie prawnej decyzji. Przepis art. 95 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie leży u podstaw zaskarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniom skarżącego, to nie uchwała Rady Miasta jest podstawą wymierzenia opłaty adiacenckiej. Podstawą prawną decyzji może być tylko przepis rangi ustawowej lub rozporządzenia wydanego na mocy ustawy. Wynika to ze wskazań konstytucyjnych, która wymienia tzw. zamknięty katalog źródeł prawa. Przepis art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483) stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Rada gminy podejmując uchwałę w sprawie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej ma umocowanie prawne w przepisie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stawka procentowa opłaty adiacenckiej została początkowo określona w uchwale Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...], a po wejściu w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), która w art. 1 pkt 38 lit a nadała nową treść art. 98a ust. 1, zaszła potrzeba zmiany uchwały w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Uczyniono to w uchwale nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] ustalając stawkę procentową opłaty adiacenckiej na 30%. Uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego. Została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] Nr [...] pod pozycją [...] i obowiązuje od [...] Uchwała precyzuje tylko wysokość stawki procentowej opłaty adiecenckiej, natomiast podstawą jej wymierzenia jest wskazany przepis rangi ustawowej. W tej sytuacji zarzuty skargi należy uznać za nieuzasadnione. Uzasadnia to, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), oddalenie skargi.