II SA/Bd 937/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy S. K. z dnia [...] września 2011 r., Nr [...] w przedmiocie zmiany cennika Ośrodka Sportu i Rekreacji w S. K.stanowiącego załącznik do Zarządzenia Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy S. K. z dnia [...] marca [...] r. 1. stwierdza nieważność § 1 zaskarżonego zarządzenia, 2. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie w zakresie określonym w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 937/12 Uzasadnienie Wojewoda Kujawsko-Pomorski działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej: "u.s.g.") w związku z art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej jako: "p.p.s.a." zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy w Solcu Kujawskim z dnia 26 września 2011 r. nr III/127/2011 w sprawie: zmiany cennika Ośrodka Sportu i Rekreacji w Solcu Kujawskim, stanowiącego załącznik do Zarządzenia Nr III/45/2011 Burmistrza Miasta i Gminy w Solcu Kujawskim z dnia 1 marca 2011 r., zarzucając przedmiotowemu Zarządzeniu naruszenie art. 32 Konstytucji RP. Z uzasadnienia skargi oraz dowodów załączonych przez stronę skarżącą wynika, że Zarządzeniem z dnia 21 sierpnia 2008 r. nr II/61/2008 Burmistrz Miasta i Gminy Solec Kujawski wprowadził cennik Ośrodka Sportu i Rekreacji w Solcu Kujawskim, który był kilkakrotnie zmieniany. Ostatnia zmiana została wprowadzona Zarządzeniem z dnia 26 września 2011 r. nr III/127/2011 Burmistrza Miasta i Gminy w Solcu Kujawskim. W § 1 ust. 1 powyższego Zarządzenia ustanowiono, że w cenniku Ośrodka Sportu i Rekreacji w Solcu Kujawskim w części A dodaje się dodatkowy punkt o brzmieniu: "Wprowadza się cenę za bilet dla mieszkańców Solca Kujawskiego za okazaniem ważnego dokumentu tożsamości: dowodu osobistego, legitymacji emeryta, rencisty, legitymacji szkolnej, studenckiej w wysokości 6,50 zł/h od poniedziałku do piątku w godzinach od 15.30-21.30. dopłata w wysokości 0,11 zł za każdą minutę powyżej jednostki rozliczeniowej". Strona skarżąca zaznaczyła w skardze, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do Zarządzenia nr III/45/2011 Burmistrza Miasta i Gminy w Solcu Kujawskim z dnia 1 marca 2011 r. stawka wynosi 11 zł i 50 gr oraz 0,21 zł dopłaty za każdą minutę powyżej jednostki rozliczeniowej. Zdaniem organu nadzoru taki stan narusza art. 32 Konstytucji RP. Właściwym zatem jest przywrócenie zasad odpłatności za korzystanie z basenu w Solcu Kujawskim do stanu sprzed ostatniej zmiany, określonej w Zarządzeniu nr III.127/2011 z dnia 26 września 2011 r. W udzielonej odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy w Solcu Kujawskim wniósł o oddalenie skargi i zobowiązanie skarżącego do sprecyzowania przedmiotu zaskarżenia. Organ powołując się na zadania własne gminy wynikające z art. 7 u.s.g. stwierdził, że zmiana zasad odpłatności za korzystanie z pływalni w OSiR w Solcu Kujawskim, dokonana zarządzeniem nr III/127/2011 z dnia 26 września 2011 r. podyktowana była analizą stopnia wykorzystania istniejącej bazy sportowej (pływalni), ponieważ pływalnia nie jest wykorzystywana w sposób adekwatny do swoich możliwości. W zamyśle projektu budowy basenu była popularyzacja pływania, wśród mieszkańców Solca Kujawskiego. Dokonana po trzech latach funkcjonowania basenu analiza wykazała, że cel przyjęty w założeniach nie został osiągnięty. Obniżenie cen biletów miało na celu zachęcenie mieszkańców do korzystania z basenu. W ocenie organu cechą istotną z uwagi na którą dokonano zróżnicowania sytuacji prawnej adresatów jest przynależność do wspólnoty samorządowej, która z mocy woli ustawodawcy określona jest na podstawie kryterium zamieszkania na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego (art. 1 ust. 1 u.s.g.). W ocenie strony przeciwnej władze miasta i gminy Solec Kujawski nie naruszyły zasady równości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić przyjdzie, że Sąd dokonuje kontroli zaskarżonego aktu wyłącznie w granicach sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - zwanej dalej: "p.p.s.a."). Z treści skargi jednoznacznie wynika, że Wojewoda zarzuca naruszenia konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP w związku ze zmianą cennika OSiR w Solcu Kujawskim dokonaną Zarządzeniem Burmistrza Miasta i Gminy w Solcu Kujawskim z dnia 26 września 2011 r. nr III/127/2011. W treści pisma z dnia 10 października 2012 r. pełnomocnik strony skarżącej na żądanie Sądu sprecyzował, że skarży ostatnią zmianę zarządzenia Nr II/14/2011 wprowadzoną zarządzeniem z dnia 26 września 2011 r. nr III/127/2011. Oceniając treść skargi oraz pisma strony skarżącej z dnia 10 października 2012 r. Sąd uznał, że przedmiotem zaskarżenia jest Zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy Solec Kujawski z dnia 26 września 2011 r. nr III/127/2011, którym dokonano ulgowego potraktowania mieszkańców Solca Kujawskiego w stosunku do pozostałych obywateli. W związku z powyższym w pierwszej kolejności w celu rozpatrzenia skargi należy ocenić charakter zaskarżonego Zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy w Solcu Kujawskim z dnia 26 września 2011 r. nr III/127/2011 jako aktu administracyjnego. Zgodnie art. 3 § 2 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Natomiast art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowi dla Sądu podstawę do uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6. Wówczas Sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jest to o tyle istotne, że art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591), który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 147 p.p.s.a., zawiera wyłączenie stwierdzenia nieważności zaskarżonego do sądu aktu. Mianowicie przepis art. 94 ust.1 u.s.g. stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Natomiast art. 94 ust. 2 powyższej ustawy stanowi, że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. W związku z powyższym w pierwszej kolejności należy rozważyć, czy zaskarżone Zarządzenie jest aktem prawa miejscowego, czy też innym aktem. W ocenie składu Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę należy przyjąć, że zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego. Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia zakres terytorialny podjętego aktu, podmiot stanowiący oraz jego prawny powszechnie obowiązujący charakter. Akty prawne stanowione na szczeblu lokalnym jako akty normatywne powszechnie obowiązujące "nie mogą odnosić się do konkretnej, jednostkowej, niepowtarzalnej sytuacji. Muszą posiadać cechy ogólności i abstrakcyjności" - E.Cz.Malisz, Samorządowe prawo miejscowe, Zielona Góra 2001, s. 20. Charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie ich z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych, okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Powszechne obowiązywanie oznacza prawną możliwość regulowania postępowania wszystkich kategorii adresatów prawa i obywateli, organów państwowych, osób prawnych i organizacji społecznych. Akt normatywny generalny ustala normę prawną mającą regulować pewnej kategorii stosunek społeczny, mogący powstać między organem a każdą nieznaną z góry jednostką. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się: "Kwalifikacja danego aktu prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako prawa miejscowego. Innymi słowy, jeżeli akt prawotwórczy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego" (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/01, LEX nr 81765). Wśród aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego wyróżnić można akty wydawane przez organy gminy, powiatu i samorządu województwa, dzieląc zaś jeszcze bardziej szczegółowo: akty wydawane przez organy stanowiące tych jednostek (rady, sejmik) i akty wydawane przez organy wykonawcze. Prowadzi to do wyróżnienia: aktów wydawanych przez radę gminy, radę powiatu, sejmik województwa, wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 wyodrębnia trzy rodzaje aktów prawa miejscowego: - przepisy powszechnie obowiązujące wydawane na podstawie delegacji ustawowej, - ustrojowe przepisy wewnętrzne, - przepisy porządkowe. W doktrynie dokonuje się zazwyczaj klasyfikacji aktów prawa miejscowego ze względu na podstawę prawną na: - akty zawierające przepisy wykonawcze, - akty o charakterze strukturalno-organizacyjnym (zawierające statuty), - akty zawierające przepisy porządkowe). Zarządzenie podjęte zostało zgodnie z upoważnieniem ustawowym, ponieważ z art. 40 ust. 2 u.s.g. wynika, że na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zaskarżone zarządzenie zostało podjęte na podstawie art. 30 ust. 1 u.s.g. oraz w oparciu o § 18 pkt 6 Statutu Ośrodka Sportu i Rekreacji w Solcu Kujawskim stanowiącego Załącznik nr 1 do Uchwały nr XV/136/08 Rady Miejskiej w Solcu Kujawskim z dnia 25 kwietnia 2008 r. w sprawie: uchwalenia Statutu Ośrodka Sportu i Rekreacji w Solcu Kujawskim podjętej na podstawie na postawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "h", art. 40 ust 2 pkt 2 u.s.g. w związku z Uchwałą nr XII/91/99 Rady Miejskiej w Solcu Kujawskim z dnia 10 listopada 1999 r. w sprawie powołania Ośrodka Sportu i Rekreacji. Przepis art. 30 ust. 1 u.s.g. stanowi, że wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Natomiast do zadań wójta należy w szczególności: 1) przygotowywanie projektów uchwał rady gminy, 2) określanie sposobu wykonywania uchwał, 3) gospodarowanie mieniem komunalnym, 4) wykonywanie budżetu, 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (ust. 2). Natomiast § 18 pkt 6 Statutu stanowi, że wysokość stawek i cen za usługi świadczone przez OSiR w ramach prowadzonej działalności ustala Burmistrz Miasta i Gminy Solec Kujawski w ramach upoważnienia udzielonego przez Radę Miejską w Solcu Kujawskim w drodze Uchwały. Powyższe upoważnienie jest zgodne z art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2011 r., Nr 45, poz. 236), który stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast w ust. 2 art. 4 tej ustawy uregulowano, że uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. W związku z powyższym należy przyjąć, że Zarządzenie Nr III/127/2011 Burmistrza Miasta i Gminy w Solcu Kujawskim z dnia z dnia 21 września 2011 r. w sprawie zmiany cennika Ośrodka Sportu i Rekreacji w Solcu Kujawskim stanowiącego załącznik do zarządzenia Nr III/45/2011 Burmistrza Miasta i Gminy Solec Kujawski z dnia 1 marca 2011 r. jest aktem prawa miejscowego i nie podlegał ograniczeniu wynikającemu z art. 94 ust. 1 u.s.g. Za stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zarządzenia przemawia natomiast naruszenie zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji. Najbardziej generalne sformułowanie zasady zawartej w tym przepisie znalazło wyraz w stwierdzeniu, iż "wszyscy są wobec prawa równi". Oznacza to prawo do równego traktowania przez władze publiczne, której to zasady władze muszą przestrzegać. Jednakże z tej generalnej zasady wynika także zakaz stosowania dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym i gospodarczym. Dyskryminacji tego rodzaju nie mogą usprawiedliwiać żadne przepisy i żadne przyczyny. Od zasady równości Konstytucja nie zna żadnych odstępstw i wyjątków. Zgodnie z § 2 Załącznika nr 1 do Uchwały nr XV/136/08, Rady Miejskiej w Solcu Kujawskim z dnia 25 kwietnia 2008 r. Ośrodek Sportu i Rekreacji jest jednostką budżetową Gminy Solec Kujawski. Natomiast zgodnie z § 3 ww. aktu terenem działalności Ośrodka Sportu i Rekreacji jest obszar Rzeczpospolitej Polskiej. Zarządzenie ustalające ulgi dla mieszkańców Solca Kujawskiego za usługi w cenach biletów § 1 narusza zasady równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Z kolei w myśl ust. 2 nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Jedynie dla przypomnienia warto wskazać, że zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zasada równości, wyrażona w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, powinny być traktowane równo, tj. bez zróżnicowań zarówno faworyzujących, jak i dyskryminujących. Zasada równego traktowania dopuszcza nierówne traktowanie, pod warunkiem jednak, że te nierówności są usprawiedliwione, mają oparcie w okolicznościach, które to zróżnicowanie uzasadniają. Badając zgodność regulacji prawnej z konstytucyjną zasadą równości należy zbadać podobieństwo określonych podmiotów, a więc wskazać wspólne cechy istotne wymagające równego ich traktowania, ewentualnie takie różnice między nimi, które uzasadniałyby odstąpienie w ich przypadku od zasady równości. Ustalenie to wymaga analizy celu i treści regulacji prawnej, zawierającej ocenianą normę prawną. Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza on odstępstwo od zasady równości. Odstępstwo takie jest dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione trzy warunki. Po pierwsze, wprowadzone przez prawodawcę zróżnicowania muszą być racjonalnie uzasadnione. Muszą one mieć związek z celem i treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma. Po drugie, waga interesu, któremu ma służyć zróżnicowanie podmiotów podobnych, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku różnego traktowania podmiotów podobnych. Po trzecie, różnicowanie podmiotów podobnych musi znajdować podstawę w wartościach, zasadach lub normach konstytucyjnych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2001 r., sygn. K 22/01, opubl. w: OTK 2001, nr 7, poz. 215). Konstytucyjna zasada równości wobec prawa obowiązująca we wszystkich sferach funkcjonowania społeczeństwa oznacza więc, że wszystkie charakteryzujące się określoną, istotną cechą podmioty prawa, których dotyczą konkretne normy prawne, traktowane być powinny być tak samo. W prowadzone ulgi dla mieszkańców wyłącznie Solca Kujawskiego pozostają również w sprzeczności z postanowieniami statutowymi odnoszącymi się do wszystkich obywateli. Nie istnieją podstawy do wprowadzenia ulg dla społeczności lokalnej przy ogólnych założeniach statutowych jednostki budżetowej, która zasięgiem terytorialnym działalności obejmuje cały obszar Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższy zapis różnicuje obywateli wobec prawa. Zakwestionowane przez Wojewodę Zarządzenie ma charakter dyskryminacyjny i dlatego powinno być wyeliminowane z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji wyroku.