II SA/Bd 94/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 maja 2010 r. sprawy ze skargi Rady Gminy w K. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 24f ust. 1 i 1a oraz art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547 ze zm.), stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy w K.: A. Z., w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej, polegającej na prowadzeniu gospodarstwa rolnego z wykorzystaniem dzierżawionych od Gminy [...] gruntów rolnych, stanowiących mienie komunalne Gminy [...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda podniósł, iż w toku prowadzonego postępowania Przewodnicząca Rady Gminy w [...] pismem z dnia [...] r., znak [...] poinformowała, że radny A. Z. jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne we wsi [...] na gruntach stanowiących jego własność, będących w posiadaniu samoistnym oraz dzierżawionych prywatnie o łącznej powierzchni 12,58 ha, a w okresie od 30 stycznia 2006 r. do 1 września 2007 r. dzierżawił grunty mienia komunalnego Gminy [...] o powierzchni 0,50 ha stanowiące część działki nr 428, położone we wsi Ł., wykorzystywane również na cele rolnicze. Podkreślono przy tym, że A. Z. po zapoznaniu się z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSP 1/07 wskazującą, że "prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym", złożył w Urzędzie Gminy [...] w dniu 31 lipca 2007 r. oświadczenie dotyczące rezygnacji z kontynuacji dzierżawy przedmiotowych gruntów, położonych we wsi Ł., lecz jako rolnik wykorzystał rok gospodarczy, zebrał plony z pola, w które wcześniej musiał zainwestować. Organ wskazał również, że do akt sprawy włączona została także dokumentacja, przesłana wcześniej przez Radę Gminy w [...] w ramach sprawy o wygaśnięcie mandatu radnego A. Z. sygn. akt II SA/Bd 22/08 ze skargi mieszkańca Gminy [...], zakończonej postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 sierpnia 2008 r. o odrzuceniu skargi. Ponadto organ nadzoru zwrócił uwagę, że w odpowiedzi na swoje pismo z dnia 11 maja 2009 r. znak 0.0065-1/09, Rada Gminy w [...] przesłała dokument w postaci stanowiska z dnia 8 maja 2009 r., w którym stwierdziła, że "Rada Gminy w [...] po zapoznaniu się z obszerną dokumentacją dotyczącą zbadania sytuacji prawnej radnego, stwierdza, że w przypadku Pana A. Z. nie zachodzą przesłanki wykorzystywania mienia komunalnego gminy do prowadzenia działalności gospodarczej". Natomiast w odpowiedzi na wezwanie Wojewody z dnia [...] r. znak [...] do podjęcia w terminie 30 dni uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, Przewodnicząca Rady Gminy w [...] pismem z dnia [...] r. znak [...] poinformowała, że Rada Gminy w [...] nie podjęła stosownej uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego A. Z.. Prezentując stanowisko w sprawie, podkreśliła, że "zdaniem radnych, pozbawienie mandatu radnego bez wykazania, że dzierżawione grunty rzeczywiście służyły radnemu do prowadzenia z ich udziałem stałej i zarobkowej działalności gospodarczej jest zbyt daleko idącą interpretacją art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym". Zdaniem organu nadzoru, w świetle powołanych dowodów, nie budzi wątpliwości okoliczność prowadzenia przez A. Z. działalności wytwórczej w rolnictwie na wskazanej nieruchomości, oznaczonej działką nr 428 w części o pow. 0,50 ha, w skład której wchodziły grunty orne, położonej w Ł. w okresie od 30 stycznia 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r., którą to działalność należy zakwalifikować jako działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie prowadzenia takiej działalności. Zarówno w Stanowisku Rady Gminy w [...]z dnia 8 maja 2009 r., jak i w piśmie Przewodniczącej Rady Gminy w [...] z dnia 7 października 2009 r. nie udowodniono, że we wspomnianym okresie przedmiotowy grunt nie należał do gospodarstwa rolnego, prowadzonego przez Pana A. Z. Nie został on bowiem wyłączony z produkcji rolnej, ani też nie był uprawiany przez inną osobę. Podkreślono również, że kwestia charakteru prawnego działalności polegającej na prowadzeniu gospodarstwa rolnego stała się przedmiotem szczegółowych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II OPS 1/07 ONSA i WSA 2007/3/62, ZNSA 2007/2, OwSS 2007/3), w którym stwierdzono, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Rada Gminy w [...] zarzuciła zaskarżonemu zarządzeniu zastępczemu nr [...] naruszenie art. 24f ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, wnosząc o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego nr [...] w całości. Uzasadniając swoje stanowisko strona skarżąca podniosła, iż A. Z. przez ponad 1,5 roku dzierżawił grunty rolne, stanowiące własność gminy, przy czym powierzchnia tych gruntów była nieznaczna w stosunku do wielkości gospodarstwa rolnego, stanowiącego własność tego radnego, a zestawienie powierzchni 9,01 ha gruntów stanowiących własność radnego i 0,5 ha gruntów dzierżawionych świadczy o tym, iż trudno mówić o uzyskaniu korzyści z dzierżawy gruntów gminnych. Zdaniem strony skarżącej trudno znaleźć związek funkcjonalny pomiędzy prowadzoną przez tego radnego działalnością rolniczą, a dzierżawą niewielkiej działki, a brak istnienia związku funkcjonalnego powoduje, że nie można postawić radnemu zarzutu naruszenia art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powołano przy tym orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym dokonując wykładni art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, należy oceniać istnienie związku funkcjonalnego pomiędzy korzystaniem z mienia gminy, a prowadzoną działalnością, (wyrok NSA z dnia 10 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 882/2004) oraz wskazujące na pogląd, iż radny który jest rolnikiem i dzierżawi grunty od gminy, nie narusza przepisów antykorupcyjnych - wyrok WSA w Lublinie (sygn. akt II SA/Lu 140/2006). W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Organ podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie nie ma znaczenia zakres korzystania przez radnego z mienia komunalnego przy prowadzeniu działalności rolniczej, a więc wielkość dzierżawionej działki i uzyskiwane z niej przychody oraz dochód. Skoro więc A. Z. dzierżawił przedmiotową działkę, będąc rolnikiem i wykorzystywał ją na cele rolnicze, naruszył zakaz, o którym mowa w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co powinno skutkować wygaśnięciem mandatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego zarządzenia zastępczego, Wojewódzki Sad Administracyjny nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień prawa procesowego bądź materialnego, które powodowałyby konieczność jego uchylenia. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowi art. 24 f ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy (ust. 1a). Wygaśnięcie mandatu następuje z mocy prawa, gdy zostaną spełnione przesłanki zawarte w art. 24f ust. 1 cyt. ustawy. Jednocześnie rada gminy, a przypadku jej zastępstwa – wojewoda, stwierdzają wystąpienie okoliczności, o których mowa w tym przepisie. Uchwała rady o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu jak i zarządzenie zastępcze o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu zmierzają do autorytatywnego potwierdzenia skutku prawnego (ex tunc), jaki wystąpił z mocy ustawy (por. wyrok Trybunału konstytucyjnego z 17 lipca 2007 r., P 19/04). W rozpoznawanej sprawie okolicznością powodującą wygaśnięcie mandatu było w ocenie organu wystąpienie okoliczności określonych w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. A. Z. został wybrany radnym Gminy [...], a jednocześnie był rolnikiem, i właścicielem gruntów o łącznej powierzchni 9,01 ha, położonych w [...], oznaczonych działkami nr [...], składających się z gruntów ornych, łąk, użytków rolnych zabudowanych, stanowiących gospodarstwo rolne, przy czym w okresie od 30 stycznia 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. rozszerzył obszar wskazanego gospodarstwa rolnego o grunty rolne stanowiące część działki nr [...] o pow. 0,50 ha, położonej we wsi Ł., stanowiące mienie komunalne Gminy [...]. Okoliczność ta jest bezsporna i została potwierdzona przez A. Z. podczas XVI Sesji Rady Gminy w [...] w dniu 20 listopada 2007 r. oraz przez radnych – J. W., J. J. i A. Z. w swoich wypowiedziach na stronie 6 protokołu z przebiegu obrad XVII Sesji Rady Gminy w [...] odbytej w dniu 4 grudnia 2007 r., których nie zakwestionował A. Z.. Przedstawione dowody słusznie zostały przez organ nadzoru zakwalifikowane jako potwierdzające okoliczność prowadzenia przez Pana A. Z. działalności wytwórczej w rolnictwie na wskazanej nieruchomości, oznaczonej działką nr [...] w części o pow. 0,50 ha, w skład której wchodziły grunty orne, położonej w Ł. w okresie od 30 stycznia 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r., którą to działalność należy zakwalifikować jako działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie prowadzenia takiej działalności. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu uchwały z 2 kwietnia 2007 r. II OPS 1/07 (ONSAiWSA 2007/3/62), że przewidziane w art. 3 ustawy wyłączenie nie może prowadzić do wniosku, że działalność wytwórcza w rolnictwie nie jest działalnością gospodarczą, o której mowa w art. 2 tej ustawy, lecz jedynie że działalność ta nie podlega reżimowi prawnemu tej ustawy. Sposób ujęcia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, polegającej na tym, że w art. 2 określa się, co jest działalnością gospodarczą, a następnie w art. 3 stanowi się, że przepisów tej ustawy nie stosuje się do działalności wymienionej w tym artykule, wyraźnie wskazuje, że działalność wytwórcza w rolnictwie (prowadzenie gospodarstwa rolnego) jest działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 2 tej ustawy, jednakże do tej działalności nie stosuje się pozostałych jej przepisów. Następnie NSA stwierdził, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Należy też zauważyć, że stosownie do art. 269 § 1 p.p.s.a. dokonana w ten sposób interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających w tym sensie, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tej sytuacji twierdzenie strony skarżącej, iż prowadzenie przez A. Z. gospodarstwa rolnego nie jest działalnością gospodarczą, że nie osiąga korzyści z dzierżawy gruntów gminnych, czy też o braku związku funkcjonalnego pomiędzy prowadzoną przez tego radnego działalnością rolniczą, a dzierżawą niewielkiej działki jest nieuzasadnione, co oznacza, że A. Z. naruszył zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat (art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Nie ma bowiem znaczenia zakres korzystania przez radnego z mienia komunalnego przy prowadzeniu działalności rolniczej, a więc wielkość dzierżawionej działki i uzyskiwane z niej przychody oraz dochód, dlatego też, skoro A. Z. dzierżawił przedmiotową działkę, będąc rolnikiem i wykorzystywał ją na cele rolnicze, naruszył zakaz, o którym mowa w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co powinno skutkować wygaśnięciem mandatu. Brak jest bowiem podstaw do przyjmowania, że ze względu na niewielką powierzchnię dzierżawionej od gminy działki rolnej, nie istnieje związek funkcjonalny między korzystaniem z niej, a prowadzoną przez radnego działalnością wytwórczą w rolnictwie na pozostałym, należącym do niego gospodarstwem rolnym. Powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują, że na dzień dokonania wyboru A. Z. na radnego Rady Gminy [...] oraz na dzień, kiedy upływał 3 - miesięczny termin, w którym radny był zobowiązany do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, A. Z. naruszył zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodzić się więc należy z treścią zarządzenia zastępczego Wojewody, iż A. Z. jako radny Rady Gminy [...], prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której został wybrany na radnego. Skoro bowiem radny Rady Gminy w [...] nie zaprzestał prowadzenia takiej działalności, zastosowanie w sprawie winien mieć przepis art. 190 ust. 5 z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Ponieważ radny nie odstąpił od prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy w terminie 3 miesięcy od dnia ślubowania, a Rada Gminy w [...] nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu tego radnego, do czego była zobligowana na mocy art. 190 ust. 6 ww. ustawy, wojewoda na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. był zobowiązany do wydania zarządzenia zastępczego o wygaśnięciu mandatu radnego Rady Gminy. Sąd stwierdza więc, że przy wydawaniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego, nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego. Dlatego, mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.