II SA/Bd 943/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Asesor WSA Grzegorz Saniewski ( spr.) Protokolant Ewa Czerwińska po rozpoznaniu w Wydziale II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rozprawie w dniu 6 grudnia 2006r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób oddala skargę. K. B. na podstawie zezwolenia nr [...] na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób - przewozy regularne wydanego w dniu [...] 2000 r. wykonywał przewóz osób na linii komunikacji miejskiej nr [...] w I. Pismem z dnia 26 października 2004 r. (złożonym 29 października) pełnomocnik K. B. poinformował Urząd Miasta I., iż z dniem 1 listopada 2004 r. dokona zmiany rozkładu jazdy na obsługiwanej linii komunikacyjnej. W odpowiedzi Prezydent Miasta I. w piśmie z dnia 4 listopada poinformował przewoźnika, że zmiana rozkładu jazdy wymaga uprzedniej zmiany zezwolenia. Stanowisko to powtórzył w kolejnych pismach z dnia 22 listopada, w którym wzywał przewoźnika do przedłożenia stosownego wniosku o zmianę zezwolenia oraz z dnia 26 listopada, w którym zwracał się o przedstawienie przez stronę pełnomocnictwa dla działającego w jego imieniu radcy prawnego. Pismem z dnia 15 grudnia 2004 r. Prezydent zawiadomił ww. przewoźnika, iż w związku ze zmianą warunków zezwolenia polegających na zmianie z dniem 1 listopada 2004 r. rozkładu jazdy na linii nr [...] niezgodnie z ustawą z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088; z późn. zm.; zwaną dalej "u.t.d.") oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 24 grudnia 2003 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (Dz. U. Nr 232, poz. 2332) - wszczął postępowanie administracyjne zmierzające do cofnięcia zezwolenia na wykonywanie przewozu osób na ww. linii. Decyzją z dnia [...] 2005 r. Prezydent Miasta I. cofnął K. B. zezwolenie nr [...] na wykonywanie przewozu osób na linii nr [...]. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że przewoźnik był wzywany do uzupełnienia braków swojego pisma 26 października 2004 r. poprzez złożenie wniosku o zmianę zezwolenia. Przewoźnik nie dokonał żądanej czynności. Stwierdził natomiast, że pismo z dnia 26 października miało jedynie charakter zawiadomienia, a nie podania o zmianę zezwolenia, gdyż jego zdaniem stosownie do § 5 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 24 grudnia 2003 r. przewoźnicy, którzy uzyskali zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych mogą dokonywać zmian w treści rozkładów jazdy i realizacji tych zmian w każdym czasie (k. 12 akt administracyjnych). W opinii Prezydenta zmiana rozkładu jazdy może być dokonana w każdym czasie, jednakże realizacja zmian może nastąpić dopiero po zmianie udzielonego zezwolenia na wykonywanie krajowego drogowego przewozu osób. Prezydent dokonał porównania dotychczasowego rozkładu jazdy z dnia 1 lutego 2003 r. (zatwierdzonego przez organ, który wydał zezwolenie) z rozkładem jazdy mającym obowiązywać od 1 listopada 2004 r. stwierdzając pomiędzy nimi różnice. Stwierdził także, że przewoźnik nie wywiązał się z obowiązku uzgodnienia zmiany rozkładu jazdy z Zarządem Dróg Powiatowych, który to obowiązek ciążył na nim na mocy umowy z dnia 29 czerwca 2004 r. określającej zasady korzystania z przystanków autobusowych zlokalizowanych na drogach powiatowych. Po zmianie rozkładu jazdy nie uzgodnił również zasad korzystania z przystanków zlokalizowanych na drogach kategorii krajowej i gminnej. Organ w oparciu o wyniki kontroli faktycznego wykonywania przewozów na linii nr [...] stwierdził niezgodność pomiędzy rzeczywistym czasem odjazdów z przystanków, a godziną uwidocznioną zarówno w rozkładzie obowiązującym od 1 lutego 2003 r. jak i wprowadzonym przez przewoźnika od 1 listopada 2004 r. Wobec powyższego Prezydent uznał, że przewoźnik dokonał zmian warunków zezwolenia oraz naruszył warunki zezwolenia poprzez samowolne wprowadzenie z dniem 1 listopada 2004 r. nowego rozkładu jazdy oraz wykonywanie, w okresie przed wprowadzeniem nowego rozkładu jazdy, przewozu osób niezgodnie z rozkładem jazdy obowiązującym od 1 lutego 2003 r. W odwołaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, reprezentujący stronę pełnomocnik, wskazując na przepis art. 24 i następne ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a.") wniósł o "wyłączenie Urzędu Prezydenta Miasta I." od udziału w postępowaniu gdyż "Urząd Miasta I." jest jedynym udziałowcem - właścicielem konkurencyjnego dla przewoźnika K. B. innego przewoźnika tj. [...] Uzasadniając odwołanie skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 czerwca 2004 r. (Dz. U. Nr 160 poz. 1678). Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium uznało, iż w świetle § 5 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 24 grudnia 2003 r. oraz art. 24 ust. 2 pkt 1 u.t.d. nie jest trafny pogląd pełnomocnika strony wskazujący istnienie wyłącznie obowiązku poinformowania organu o wprowadzonym nowym rozkładzie jazdy. Zdaniem organu odwoławczego brak zachowania zgodnego z dyspozycją art. 24 ust. 4 pkt 1 u.t.d. powoduje, że "zostały naruszone warunki zmiany zezwolenia, na jakich ono zostało wydane", co skutkuje cofnięciem wydanego zezwolenia, stosownie do art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że przewoźnik bez zgody organu dokonał zmian w zakresie ilości wykonywanych kursów (zwiększenia ich częstotliwości) oraz godzin odjazdów wykonujących przewozy. Pomimo pouczenia strona nie skorzystała z możliwości złożenia wniosku o zmianę zezwolenia. Organ odwoławczy uznał ponadto, że wniosek o wyłączenie organu pierwszej instancji nie może być rozpoznany, ponieważ na tym etapie postępowania jest on bezprzedmiotowy - powinien być złożony na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. W skardze do sądu administracyjnego J. B. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium zarzucając jej naruszenie art. 24 ust. 4 pkt 2 i art. 104 u.t.d. oraz art. 24 i następnych k.p.a. podtrzymując swoje stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego zarzucił, że organy obu instancji nie ustosunkowały się do wniosku o wyłączenie Prezydenta Miasta I. od rozpoznania sprawy. Wyjaśnił ponadto, że powołując się w skardze (poprzez odesłanie do treści odwołania) na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 czerwca 2004 r. czynił to w związku ze stawianym skarżącemu w toku postępowania administracyjnego zarzutem braku posiadania dokumentów w toku kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Posiadane przez skarżącego zezwolenie nr 1/2000 z dnia 23 lutego 2000 r. na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób - przewozów regularnych, zostało wydane na podstawie art. 4 i 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz. U. Nr 141, poz. 942; z późn. zm.). Ustawa ta została uchylona z dniem 1 stycznia 2002 r., wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (art. 109 - 110 u.t.d.), jednakże zgodnie z art. 104 ust. 1 u.t.d. zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują moc. Oznacza to, że osoba, która otrzymała zezwolenie pod rządami ustawy z 29 sierpnia 1997 r. może nadal na jego podstawie prowadzić działalność gospodarczą. Wykonywanie tej działalności powinno być jednak podporządkowane, w myśl zasady bezpośredniego stosowania prawa, przepisom nowej ustawy z dnia 6 września 2001 r. Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 u.t.d. do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym dołącza się m.in. proponowany rozkład jazdy uwzględniający przystanki, godziny odjazdów środków transportowych, długość linii komunikacyjnej, podaną w kilometrach, i odległości między przystankami, kursy oraz liczbę pojazdów niezbędnych do wykonywania codziennych przewozów, zgodnie z rozkładem jazdy. W zezwoleniu określa się w szczególności warunki wykonywania przewozów (art. 20 ust. 1 pkt 1 u.t.d.), a rozkład jazdy jest załącznikiem do wydawanego zezwolenia (art. 20 ust. 1a u.t.d.). W takim stanie prawnym należy stwierdzić, że rozkład jazdy jest częścią zezwolenia na wykonywanie przewozu osób, które jest decyzją administracyjną (art. 4 pkt 18 u.t.d.) i jako taki objęty jest zasadą trwałości decyzji administracyjnej. Zmiana rozkładu jazdy może się dokonać w sposób właściwy dla decyzji administracyjnej, w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnej lub ustawie szczególnej (art. 16 k.p.a.). Tylko akt rangi ustawowej mógłby zatem wprowadzić szczególną procedurę polegającą na tym, że zmiana części decyzji (rozkładu jazdy) nie wymagałaby działania organu administracji, który wydał zezwolenie, ale innego podmiotu np. przewoźnika, który uzyskał zezwolenie. Sąd nie dopatrzył się tego typu regulacji prawnej o randze ustawowej. Wręcz przeciwnie - z brzmienia art. 24 ust. 2 pkt 1 u.t.d., w którym mowa o możliwości zmiany zezwolenia na wniosek jego posiadacza w razie zmiany rozkładu jazdy - należy wywodzić, że przewoźnik jest jedynie podmiotem inicjującym postępowanie administracyjne, które winien prowadzić właściwy organ administracji. Z tego względu słuszne jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż nie jest trafny pogląd pełnomocnika strony, że przewoźnik może samodzielnie dokonać zmiany rozkładu jazdy w każdym czasie, a względem organów administracji obciąża go jedynie obowiązek poinformowania o wprowadzonym nowym rozkładzie jazdy. Ten pogląd strona wywiodła z interpretacji § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 grudnia 2003 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (obowiązującego w momencie podejmowania zaskarżonej decyzji, obecnie uchylonego na mocy § 8 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 13 stycznia 2006 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy oraz ich aktualizacji, warunków ponoszenia kosztów związanych z zamieszczaniem informacji dotyczących rozkładów jazdy oraz podawaniem rozkładów jazdy do publicznej wiadomości; Dz. U. Nr 12, poz. 79), tj. przepisu o randze podustawowej. Należy ponadto zwrócić uwagę, że wspomniane rozporządzenie zostało wydane na podstawie przepisu art. 34 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe, które reguluje przewóz osób i rzeczy, wykonywany odpłatnie na podstawie umowy, przez uprawnionych do tego przewoźników, z wyjątkiem transportu morskiego, lotniczego i konnego (art. 1 ustawy). Ustawa ta nie określa zasad podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego, które zostały ujęte w ustawie o transporcie drogowym (art. 1 ust. 1 pkt 1). Wspomniane rozporządzenie "dopełnia" zatem regulację prawną o innym zakresie niż rozważany w przedmiotowej sprawie. Stosownie do art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d. zezwolenie cofa się w razie naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu. Zdaniem Sądu rozkład jazdy, jako wskazanie sposobu wykonywania działalności co do miejsca i czasu, stanowi część warunków określonych w zezwoleniu, których naruszenie może skutkować cofnięciem zezwolenia. Jak zwrócono uwagę w orzecznictwie wykładnia językowa (literalna) art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d. prowadzi do wniosku, iż organ zobowiązany jest cofnąć zezwolenie w razie jakiegokolwiek naruszenia warunków, na jakich zostało ono wydane oraz określonych w zezwoleniu. Jednakże odwołanie się przy interpretacji tego przepisu do wykładni celowościowej i systemowej (uwzględniającej m.in. brzmienie przepisów art. 24 ust. 4, art. 90 i 92 u.t.d.) prowadzi do wniosku, iż przepis ten powinien być stosowany w sytuacjach, gdy naruszenie warunków zezwolenia jest tego rodzaju, że dla zapewnienia prawidłowego wykonywania usług przewozowych wymagane jest natychmiastowe cofnięcie zezwolenia (por. uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 242/05, opubl. w "Zeszytach Naukowych Sądownictwa Administracyjnego" z 2006 r., nr 4 - 5, str. 122 - 130). Zdaniem Sądu w sytuacji kiedy przewoźnik, pomimo kilkakrotnego pouczenia, dokonuje zmiany rozkładu jazdy nie uzyskując wcześniej wymaganej decyzji o zmianie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych - cofnięcie owego zezwolenia jest uzasadnione. Takim postępowaniem przewoźnik bowiem wskazuje, że nie zamierza poddać się ustawowej kontroli administracji co do sposobu wykonywania przewozów zapewniającej prawidłowe wykonywanie usług przewozowych. Za zasadny należy uznać zarzut skarżącego, iż Kolegium nie ustosunkowało się do wniosku o wyłączenie od orzekania w sprawie organu pierwszej instancji, którym jest Prezydent Miasta I.. Decyzja wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który powinien ulec wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 25 k.p.a. obarczona jest wadą, która jest wymieniona wśród przesłanek wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Okoliczność braku wyłączenia organu pierwszej instancji, kiedy rzeczywiście istniały ku temu podstawy, jest zatem istotnym uchybieniem procesowym, które powinno być przedmiotem rozważań organu odwoławczego. Pomimo uchylenia się Kolegium od tego obowiązku, zdaniem Sądu to naruszenie przepisów postępowania nie miało wpływu na jego wynik. Jak wynika bowiem z dokumentów przedstawionych przez pełnomocnika skarżącego - jedynym wspólnikiem spółki [...]nie jest organ administracji - Prezydent Miasta I. ani osoba fizyczna piastująca tą funkcję, ale osoba prawna - gmina Inowrocław. Wprawdzie Prezydent Miasta I. jest jednocześnie organem osoby prawnej - gminy, będącej wspólnikiem spółki, tym niemniej powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego (w tym przypadku gminy) właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (A. Kabat w komentarzu do art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze, 2005, por. także wypowiedzi przedstawicieli doktryny wskazywane ww. "Komentarzu..." oraz artykuł Jana Pawła Tarno - "Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym", "Państwo i Prawo" z roku 2006, nr 2, str. 13). Sytuacja taka wyklucza zatem powstanie konfliktu interesów, który mógłby uzasadnić wyłączenie organu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), Sąd oddalił skargę.