II SA/Bd 943/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2012 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta[...], na podstawie art. 53 ust. 3 i ust. 4 pkt 9, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 104 i art. 107 § 1 - 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku R. F., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na funkcję handlową z pomieszczeniami socjalno - biurowymi wraz z rozbudową o funkcję usługowo - handlową na działce nr ew. 42/4 w obrębie 255, przy ul. [...]. W uzasadnieniu orzekający organ podniósł, iż teren przewidziany pod realizację projektowanego przedsięwzięcia znajduje się w granicach obszaru pozbawionego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku tego planu, wymagała ustalenia warunków zabudowy. Dokonując analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w myśl art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalono wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób określony w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), poprzez wyznaczenie wokół działki objętej wnioskiem obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przeprowadzone czynności pozwoliły organowi na stwierdzenie, iż na analizowanym terenie, w sąsiedztwie projektowanej inwestycji znajdują się działki z zabudową usługową i handlową, teren ma dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2) - od ul. [...], a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3). Ponadto uznano, na podstawie przeprowadzonej analizy przepisów, m.in. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), iż przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Odpowiadając na podniesione przez uczestników postępowania zarzuty organ stwierdził, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy nie jest wymagana zgoda stron do wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji, a w sprawie ewentualnego odszkodowania za utratę wartości nieruchomości organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 63 ust. 3 w związku z art. 36 i 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdy na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone oraz gdy w związku z wydaniem tej decyzji wartość nieruchomości uległa zmianie, koszty z tego tytułu ponosi inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutu braku bezstronności i bezinteresowności przy sporządzaniu analizy urbanistycznej, a w szczególności przy określaniu poszczególnych parametrów inwestycji, tj. wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokości kalenicy, organ zwrócił uwagę, że w przypadku rozpatrywanej sprawy, z uwagi na fakt, że szerokość frontu wnioskowanej nieruchomości wynosi ca 23,0 m, granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości 69,0 m, a z analizy funkcji i rodzaju zabudowy znajdującej się w granicach obszaru analizowanego wynikało, że wnioskowana inwestycja nie jest sprzeczna z rodzajem zagospodarowania występującym w sąsiedztwie omawianej nieruchomości i nie zakłóci ładu przestrzennego okolicy, na co wskazuje sąsiednia zabudowa usługowa i handlowa, w tym na działce w bezpośrednim sąsiedztwie, tj. na działce nr 42/3 przy ul. [...]- sprzedaż i hodowla ryb. Odnośnie zarzutów dotyczących poszczególnych parametrów inwestycji orzekający organ wyjaśnił, że przeprowadzona analiza potwierdza, iż nie tylko określono konkretną wartość parametrów na poszczególnych działkach znajdujących się w obszarze analizowanym, ale także określono ich wartość średnią, o ile przepis prawa tego wymagał, co nie oznacza, że określając parametry projektowanej inwestycji należało przyjąć wyłącznie wartości średnie. Podkreślono, że ww. rozporządzenie pozwala na przyjęcie innych parametrów niż wartości średnie, o ile wynika to z analizy. Z uwagi na powyższe organ stwierdził, że w przypadku szerokości elewacji frontowej, zgodnie z § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia, jej wartość wyznacza się dla nowej zabudowy na postawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Wobec powyższego ustalono, że średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 8,66 m. Zachowując tolerancję 20 % ustalono przedział 6,93 m 10,39 m. Jednakże § 6 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, dlatego z uwagi na fakt, że określony powyżej przedział wartości oraz średnia wartość szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym są mniejsze od szerokości elewacji frontowej projektowanego do rozbudowy budynku, szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym kształtuje się w przedziale od min. 2,0 m do max 57,42 m. Stąd też przyjęto jako wartość minimalną: szerokość elewacji frontowej budynku przeznaczonego do rozbudowy, tj. min. 18,0 m, a jako wartość maksymalną - wartość wnioskowaną przez inwestora, tj. max 30,0 m, która zawiera się w ww. przedziale wartości. Odwołanie od tej decyzji złożyła E. S. Opisując przebieg przeprowadzonego postępowania administracyjnego skarżąca podkreśliła, że teren planowanej inwestycji bezpośrednio sąsiaduje z jej działką zabudowaną budynkiem mieszkalnym, budynkiem gospodarczym, garażem oraz budynkiem gospodarczym przystosowanym do zamieszkania i w toku postępowania nie wyraziła zgody na zmianę przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości z mieszkalnej na działalność gospodarczą wskazaną we wniosku inwestora. Jej zdaniem organ I instancji nie był bezstronny podczas rozpatrywania sprawy, co doprowadziło do nie uwzględnienia jej sprzeciwu. W ocenie odwołującej się działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym leży na terenach mieszkaniowych i znajduje się w granicach terenu pozbawionego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego rozbudowa może nastąpić zgodnie z parametrami określonymi w decyzji. Strona zwróciła uwagę, że nieuwzględnienie jej sprzeciwu stoi w sprzeczności z postanowieniami art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ ustalone parametry mogą naruszać interes osób trzecich, co byłoby niezgodne z zasadą wolności zagospodarowania terenu. Wskazała na kolizję parametrów zabudowy ustalonych dla planowanej inwestycji z parametrami zabudowy znajdującej się na jej działce, skutkiem czego nie został spełniony wymóg tzw. dobrego sąsiedztwa - działka bezpośrednio sąsiadująca z terenem inwestycji jest inaczej zabudowana, niż planowana zabudowa. Zdaniem odwołującej się wyniki przeprowadzonej analizy nie miały znacznego wpływu na ustalone warunki zabudowy, gdyż wnioskodawca otrzymał najkorzystniejsze parametry zabudowy, a jeżeli jakieś wyniki analizy były niekorzystne dla inwestora, to organ powoływał się na przepisy rozporządzenia pozwalające na przyjęcie innych parametrów niż średnie wynikające z analizy. Ponadto w jej ocenie nie jest prawdą, że jej działka posiada także zabudowę usługowo-handlową, lecz nie zaprzeczyła, że jej brat prowadzi działalność gospodarczą i z jednego pomieszczenia wyodrębnił punk sprzedaży ryb, natomiast nie jest prowadzona tam hodowla ryb. Zauważyła, że nieporozumieniem jest porównywanie działalności prowadzonej na terenie jej nieruchomości z planowaną inwestycją, co miało bez wątpienia wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. Zdaniem organu odwoławczego wniosek inwestora, uzupełniony następnie w toku postępowania, jest kompletny i zgodnie z art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 cyt. wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Zauważono ponadto, że dla spełnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa nie jest konieczne występowanie w analizowanym obszarze budynku identycznego z zaplanowanym budynkiem i nie jest też wymagane, by zabudowa podobna do planowanej znajdowała się koniecznie na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Wobec dużej różnorodności zabudowy wokół terenu inwestycji nie jest prawdziwe twierdzenie odwołującej się, iż rzekome błędne ustalenia dotyczące jej nieruchomości stanowiły podstawę zaskarżonej decyzji, co mogło mieć wpływ na niewłaściwe rozstrzygnięcie sprawy, gdyż strona nie kwestionuje faktu, iż na terenie jej nieruchomości prowadzona jest działalność handlowa. W ocenie składu orzekającego kolegium nie można też czynić zarzutu z faktu zastosowania przez organ I instancji dopuszczonych przepisami prawa odstępstw od podstawowych sposobów wyznaczania parametrów nowej zabudowy w sytuacji, gdy zostało to uzasadnione w zaskarżonej decyzji i przede wszystkim wynika z dużej różnorodności zabudowy występującej wokół terenu planowanej inwestycji. Analiza akt sprawy zdaniem organu prowadzi także do wniosku, że planowana zabudowa nie będzie sprzeczna z zabudowa istniejącą i nie będzie kolidować sąsiednimi budynkami, przy czym pojęcie budynku sąsiedniego należy rozumieć szeroko, jako taki, który znajduje się w analizowanym obszarze, a skoro planowana inwestycja odpowiada warunkom przewidzianym w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie wynikały dla niej ograniczenia z przepisów odrębnych, to zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy obowiązkiem organu było pozytywne rozstrzygniecie o warunkach zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez inwestora. Powyższe rozważania wskazują w ocenie organu jednoznacznie, że decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, więc zarzuty podnoszone przez skarżącą w toku postępowania prowadzonego przed organem I instancji, jak również podnoszone w postępowaniu odwoławczym, jednak nie wskazujące na naruszenie konkretnego przepisu prawa, nie mogą być uwzględnione przez organ prowadzący postępowanie w sprawie i w konsekwencji nie mogą zdecydować o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Odpowiadając na sprzeciw skarżącej wobec wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę na wolność zagospodarowania terenu deklarowaną przez art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach ustawowych, do zagospodarowania terenu, którym dysponuje, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym albo w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich, co oznacza, że uprawniony do nieruchomości może ją zagospodarować dowolnie, w zakresie obowiązującego prawa, przy czym w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy nie jest wymagana zgoda stron do wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy E. S. zarzuciła decyzji organu odwoławczego wydanie jej z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z naruszeniem przepisów postępowania, którego konsekwencją było wadliwe ustalenie stanu faktycznego oraz przyznanie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy dla nowej inwestycji naruszających interes prawny osób trzecich. Skarżąca w pełni potwierdziła dotychczasowe zarzuty podniesione już w odwołaniu od decyzji I instancji, w tym również zarzut dotyczący obszaru analizy terenu, gdyż w objętym przez organ analizą obszarze 69 m nie występuje w całości, co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji dla nowej zabudowy działki 42/4. Ponadto skarżąca podniosła, że organ pierwszej instancji chcąc spełnić wymagania inwestora jak i organ odwoławczy uznali, że działka, której jest współwłaścicielem występująca w bezpośrednim sąsiedztwie z przedmiotową działką, posiada status działki handlowo - usługowej, co mija się z prawdą, gdyż działka ta posiada charakter mieszkalny i nikt nie występował o zmianę charakteru jej użytkowania. Strona zarzuciła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji nie odniosło się do przyjętych przez organ I instancji parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, stwierdzając tylko, iż cyt. "Projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony przez osobę uprawnioną - członka Izby Architektów, co czyni zadość wymogom zawartym w art. 60 ust. 4 ustawy". Skarżąca podniosła także zastrzeżenia co do ustalonych przez urząd wskaźników dotyczących wielkości zabudowy, elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w attyce wskazując, że przedmiotowa działka zabudowana jest w 14%, średni wskaźnik zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 26%, a inwestor uzyskał na przedmiotowej działce wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego zakresem decyzji wynoszący 47%, gdzie wielkość działki wynosi 650 m². Skarżąca zwróciła uwagę, że wskaźnik elewacji frontowej został określony w wydanej przez Prezydenta decyzji ustalającej warunki zabudowy i zaakceptowany przez organ odwoławczy w przedziale 18-30 m, przy czym z załączonego do decyzji ustalającej warunki zabudowy, załącznika graficznego wynika, że front działki, na której realizowana ma być inwestycja wynosi 23 m, natomiast przeprowadzona przez urząd analiza wykazała że średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy terenu znajduje się w przedziale 7 - 10,60 m. Zdaniem strony skarżącej na podstawie tylko tych dwóch wskaźników dotyczących zabudowy przedmiotowej nieruchomości można zauważyć, iż wskaźniki ustalone przez urząd dla nowej inwestycji są zawyżone. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty w niej zawarte zasługują na uwzględnienie Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa obowiązujących w dacie jego podjęcia. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż poza sporem jest, że dla terenu, na którym znajduje się działka, objęta planowaną inwestycją, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust.2 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wynika z powyższego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepis art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Warto wszakże wskazać również, iż po myśli art. 6 ust. 2 ustawy, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami, ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, iż prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami, rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów. W rozpatrywanej sprawie zauważyć należy, iż czyniąc analizę powyższych przesłanek, organy dokonały wyznaczenia obszaru analizowanego, jak tego wymaga przepis § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś wykreślenie to sporządzone zostało prawidłowo. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust.1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych, również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowić winny załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzna analizy winna przy tym być sporządzona w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonywania jej kopii, z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych, stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust.2, 3 i 4 powołanego rozporządzenia). Sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna, co do zasady, spełnia przepisane prawem wymogi, zawiera m.in. prawidłowo wykreślony obszar analizowany (trzykrotna szerokość frontu działki). Nie są więc trafne te spośród zarzutów skargi, które dotyczą rozumienia "sąsiedztwa" oraz kontynuacji funkcji, ustalanej na potrzeby oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych – wszystkie działki, położone w obszarze analizowanym, uznać należy, w ujęciu funkcjonalnym za działki sąsiednie w rozumieniu cytowanego przepisu. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1701/09, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 746738, z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 997/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 355295). Pojmowanie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu trzeba natomiast traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy i nie można uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (por. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Łodzi z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 1024/10 oraz WSA w Poznaniu z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II SA/Po 426/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2007 r., sygn. II OSK 1401/06, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 394807, oraz "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, Warszawa 2009, teza 2 do art. 61, s. 502-503) W tym też znaczeniu, tożsamość funkcjonalna dla projektowanego przedsięwzięcia nie musi oznaczać istnienia podobnego w obszarze analizowanym. Powyższe uregulowanie nie może bowiem służyć uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego rozumianej jako nakaz zabudowy i zagospodarowania wyłącznie w taki sam sposób, jak już istniejący. Wystarczające jest ustalenie, że w obszarze analizowanym znajdują się obiekty o podobnej funkcji. W niniejszej sprawie organy prowadzące postępowanie - dokonując analizy wyznaczonego obszaru - prawidłowo ustaliły, że działka inwestora jest położona w terenie o funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej i usługowej, dlatego istniejąca zabudowa i zagospodarowanie terenu posiada cechy, które mogą być wzorem dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie można przyjąć, jak chce skarżąca, iż w istniejącym stanie faktycznym jednej z funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu (mieszkaniowej bądź uzupełniającej co najwyżej usługowej) można nadać priorytetowe znaczenie. W konsekwencji - wbrew twierdzeniom skargi - niepodobna przyjąć, iż tylko zabudowa o charakterze mieszkaniowym z uzupełniającymi funkcjami usługowymi winna zdeterminować ustalenie warunków zabudowy w analizowanym obszarze, gdyż doprowadziłoby to do nieuzasadnionego pominięcia funkcji usługowej sensu stricto, niewątpliwie również występującej na analizowanym terenie. Jednakże, co trafnie podniesiono w skardze, dla ustalenia poszczególnych wskaźników zabudowy (np. wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu) nie wzięto pod uwagę okoliczności, że przykładowa działka skarżącej zabudowana jest w 14%, średni wskaźnik zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 26%, a inwestor uzyskał na przedmiotowej działce wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego zakresem decyzji wynoszący 47% przy wielkości działki inwestycyjnej wynoszącej 650 m². Zgodnie natomiast z treścią § 5 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zgodnie zaś z § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. O ile więc inwestor wskazał we wniosku docelową powierzchnię zabudowy 550,0 m², co stanowi ca 85 % powierzchni wnioskowanej działki 42/4, to z analizy wynika, iż najwyższy wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 47 % i tą wartość przyjęto jako maksymalną. Jednak uzasadnienie tego stanowiska przez organ wskazujące, iż brak jest podstaw prawnych do odmowy przyjęcia dla projektowanej inwestycji największej wartości wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym, nie wyczerpuje wymogu odpowiednio uzasadnionego, ewentualnego odstępstwa od wartości średnich, jak wymaga tego wspomniany § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia, zważywszy przy tym, iż wyjątek od reguły wymaga interpretacji ekstensywnej, opartej na wystarczająco uwiarygodnionych okolicznościach danej sprawy. Nie należy tracić z pola widzenia bardzo ważkiej dla rozpatrywanej sprawy okoliczności, a mianowicie wzajemnych relacji powierzchni działek przyjętych do analizy i wskaźników ich zagospodarowania do działki objętej planowaną inwestycją tj. 650 m². Ta sama argumentacja odnosi się również do przyjętych odstępstw od przewidzianej szerokości elewacji frontowej - § 6 ust 1 w zw. z § 6 ust. 2 w/w rozporządzenia oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (do gzymsu, attyki lub okapu) - § 7 ust. 3 w zw. z § 7 ust. 4 w/w rozporządzenia Zaskarżona decyzja nie zawiera więc pełnej i uzasadnionej wystarczająco analizy poszczególnych wskaźników zabudowy wraz z odstępstwami od każdego z nich, co ma istotne znaczenie przy planowaniu inwestycji o dużych gabarytach na małej powierzchniowo działce. Przyjmując więc wynikające z analizy parametry szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (do gzymsu, attyki lub okapu) w wartościach maksymalnych, należy mieć na względzie niewielką powierzchnię działki objętej inwestycją - 650 m², przy czym bez większego znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje okoliczność, iż pierwotny wniosek inwestora dotyczył 85 % powierzchni zabudowy tj. 550 m². Przyjęcie do analizy działek o przeznaczeniu typowo handlowo – usługowym w rejonie, gdzie występują również działki duże np. zajęte pod salon meblowy, nie uzasadnia a´priori przyjęcia zawyżających odstępstw dla parametrów inwestycji na działce, której powierzchnia jest relatywnie niewielka. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Prowadząc ponownie postępowanie, organy dostosują się do wyżej sformułowanych poglądów prawnych oraz wskazań co do dalszego procedowania.