II SA/Bd 944/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA J. Wichrowski Protokolant sekretarz sądowy K. W. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] lutego 2020 roku sprawy ze sprzeciwu B. Ł. na decyzję Inne z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniej funkcji stawu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Inne na rzecz skarżącego kwotę [...](pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. z [...] kwietnia 2018 r. M. P. (zwany dalej "Wnioskodawcą") zwrócił się o do Starosty [...] o załatwienie sprawy podtopienia piwnicy domu mieszkalnego oraz części działki przy ul. [...] w C.. Wnioskodawca wskazał, że tak wysoki stan wody był dotychczas niespotykany a zaistniała sytuacja zbiegła się w czasie z napełnieniem wodą nowowybudowanego stawu na działce B. Ł.. Zachodzi zatem prawdopodobieństwo, że podwyższenie stanu wody powodujące zalanie piwnicy i przyległych terenów jest związane z napełnieniem wodą tego stawu. Wobec powyższego Wnioskodawca zwrócił się, zgodnie z art. 29 i art. 234 Prawa wodnego, o sprawdzenie poprawności wykonania projektu stawu. Wniosek został przesłany przez Starostę "według właściwości" Zarządowi Zlewni w I. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] (zwanego dalej w skrócie "Zarządem Zlewni"). Dyrektor Zarządu Zlewni decyzją z [...] grudnia 2018 r., na podstawie art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (t.jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 z późn. zm., zwanej w skrócie "Prawem wodnym") odmówił wydania decyzji w sprawie nakazania B. Ł. (zwanemu dalej "Skarżącym") przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia – stawu zlokalizowanego na działce nr [...] w C., wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidacji szkód. W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez Wnioskodawcę odwołania Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] (zwanego dalej "Dyrektorem RZGW") decyzją z [...] lutego 2019 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał m.in. na konieczność ustalenia daty wykonania stawu. Podniósł, że pozwolenia na wybudowanie stawu udzielił Starosta C. decyzją z [...] lutego 2009 r. [...]. Zgodnie natomiast z art. 135 ust. 3 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli nie wykonano urządzeni wodnego w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tego urządzenia stało się ostateczne. W wyniku ponownego postępowania Dyrektor Zarządu Zlewni decyzją z [...] czerwca 2019 r. odmówił wydania decyzji w sprawie nakazania Skarżącemu przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia – stawu zlokalizowanego na działce nr [...] w C., wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidacji szkód. Organ pierwszej instancji ustalił, że staw został wykonany zgodnie z dokumentacją. Rzędne geodezyjne działki Wnioskodawcy (tj. działki nr [...]) wynoszą 64,20 – 64,40 m n.p.m. natomiast maksymalne piętrzenie stawu Skarżącego wynosi 62,80 m n.p.m. Maksymalny poziom lustra wody w stawie położony jest zatem 1,4 – 1,6 m poniżej rzędnej terenu na działce Wnioskodawcy (nr [...]). Organ stwierdził, że poziom piętrzenia jest dostosowany do stwierdzonego i utrzymującego się na tym terenie poziomu wody gruntowej. Maksymalne rzędne piętrzenia wody w stawie oznaczone zostało i naniesione przez uprawionego geodetę na stojaku mnicha spustowego. Organ nie stwierdził przekroczenia dopuszczalnego piętrzenia. Organ stwierdził ponadto, że piwnica Wnioskodawcy nie jest w całości zagłębiona w terenie. Jest około 50 cm wyniesiona ponad poziom działki. Budynek, którego zalanie piwnicy zgłoszono, oddalony jest od granicy stawu o około 200 m. Pomiędzy stawem a działką Wnioskodawcy znajdują się rowy melioracyjne oprowadzające wodę z zaniżona terenowego – łąki na działce nr [...]. Rowy te odprowadzają gromadzącą się wodę bezpośrednio do rzeki Bolemki biegnącej na południe od stawu. Rów melioracyjny w graniach działki Skarżącego jest utrzymywany w dobrym stanie: jest drożny i wykoszony. Woda ze stawu nie jest odprowadzana na tereny sąsiednie. Nadmiar wody ze stawu odprowadzany jest mnichem MN-I h-2,5, odcinkiem rowu melioracyjnego długości około 20 m do rzeki Bolemka. Organ zwrócił uwagę, że staw napełniony jest wodami gruntowymi. W przypadku obniżenia ich poziomu uzupełniany jest wodą z rowu melioracyjnego do rzędnej 62,80 m n.p.m. Staw jako zagłębienie terenowe napełnia się samoczynnie wodami gruntowymi, czyli je pobiera, a nie odprowadza na tereny sąsiednie. Organ wskazał na wysoki poziom wód gruntowych na przedmiotowym terenie, który związany jest z charakterem terenu – dolina inflitrowana przez spływające z otaczających wzniesień. Zwrócił uwagę, że jak wynika z dokumentacji przedłożonej przez Wnioskodawcę, poziom wód gruntowych wynosi od 0,5 do 1,1, m na rzędnej 63,10 m. Organ stwierdził, że przeprowadzone oględziny nie wykazały, aby staw i jego otoczenie były zaniedbane. Stwierdził, że inwestycja nie jest ukończona, wymaga przeprowadzenia szeregu prac, w tym odtworzenia odcinka rowu biegnącego piędzi działką Skarżącego a sąsiednimi nieruchomościami. Organ wskazał, że Skarżący, pomimo braku takiego obowiązku wynikającego z dokumentów zezwalających na budowę stawu, wykonał przedłużenie istniejącego rowu. Organ uznał wobec powyższego, że nie istnieje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy zalewaniem piwnicy budynku Wnioskodawcy a nieprawidłowym funkcjonowaniem stawu. Odnośnie daty wykonania stawu organ podniósł, że zgodnie z art. 135 pkt 3 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne. Jak ustalił organ na podstawie zapisu w dzienniku budowy, rozpoczęcie budowy stawu nastąpiło przed upływem ww. okresu trzyletniego. W wyniku wniesionego przez Wnioskodawcę odwołania Dyrektor RZGW decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie ustalono, czy w piwnicy Wnioskodawcy nadal występuje woda oraz czy występowała ona w okresie od złożenia wniosku do chwili obecnej. Nie odniesiono się także do tego, czy woda w piwnicy Wnioskodawcy występuje cały czas czy pojawia się okresowo. Zdaniem Dyrektora RZGW w odpowiedzi na zarzut Wnioskodawcy odnośnie braku wykonania stawu zgodnie z dokumentacją organ pierwszej instancji powinien wezwać Skarżącego do złożenia inwentaryzacji powykonawczej dla przedmiotowego urządzenia wodnego. Po otrzymaniu wszystkich niezbędnych materiałów należy przeprowadzić wizję terenową stwierdzającą prawidłowość wykonania zaleceń z decyzji Starosty [...] [...] z [...] lutego 2009 r. Analiza dokumentacji powykonawczej wykaże prawidłowość wykonania stawu zgodnie z projektem. Dyrektor RZGW, wskazując na treść art. 29 i art. 234 Prawa wodnego podniósł zasadność wszczęcia postępowania na podstawie art. 191 ust. 1 Prawa wodnego. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji powinien w pierwszej kolejności przeanalizować podstawę prawną, na którą powołuje się Wnioskodawca. Ponadto zdaniem organu odwoławczego "należy rozważyć przeprowadzenie analizy ustaleń zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym dla stawu (...) zgodnie z art. 334 p 2" Prawa wodnego. Organ wskazał ponadto, że w odrębnym postępowaniu organ I instancji powinien uwzględnić zastosowanie art. 191 ust. 1 Prawa wodnego w przypadku rowów (urządzeń wodnych) znajdujących się na działce nr [...]. W sprzeciwie do sądu administracyjnego B. Ł. zrzucił organowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Skarżący podniósł, że nie jest możliwe wykonanie zalecenia przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej stawu, gdyż inwestycja jeszcze trwa i nieznany jest termin jej zakończenia. Zdaniem skarżącego nie ma też przeszkód, aby to sam organ odwoławczy sprawdził, czy woda w piwnicy Wnioskodawcy utrzymuje się cały czas, czy jest to zjawisko okresowe. Nie było także przeszkód, aby organ odwoławczy samodzielnie zweryfikował czy istnieje związek pomiędzy zalaniem piwnicy Wnioskodawcy a inwestycją Skarżącego. Nie jest też zdaniem Skarżącego zasadne zlecanie organowi pierwszej instancji analizy postanowień pozwolenia wodnoprawnego wydanego dla stawu. Zgodnie bowiem z art. 240 ust. 3 oraz art. 335 i art. 334 pkt 1 i 4 Prawa wodnego do kontroli wykonywania urządzeń i korzystania z wód uprawnione są Regionalne Zarządy Gospodarki Wodnej. Niezrozumiałe jest zdaniem Skarżącego podnosznie przez organ odwoławczy kwestii zasadności wszczęcia procedury z art. 191 ust. 1 Prawa wodnego. Nie stwierdzono zaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie, nie ma zatem powodów, aby taką procedurę stosować. W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu w niniejszej sprawie, wyjaśnienia wymaga, że zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej w skrócie "p.p.s.a.")., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Decyzja kasacyjna jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej. W rezultacie, Sąd, dokonując kontroli prawidłowości zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a., nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast czy zaistniały przesłanki do odstąpienia przez organ II instancji od wynikającego z art. 15 oraz art. 138 w zw. z art. 136 k.p.a. obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję kasacyjną sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ II instancji uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. - stanowiącego wyjątek od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Należy też podkreślić, że w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada jakie przepisy prawa materialnego miały być zastosowane w sprawie. Tym niemniej sąd w świetle tych przepisów ocenia, czy wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 k.p.a., który wyznacza granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie dostrzegł, że w świetle przepisów prawa materialnego istnieje konieczność usunięcia istotnego braku w ustaleniu stanu faktycznego, przy czym brak ten organ mógł i powinien usunąć w trybie art. 136 k.p.a., zanim przystąpił do rozważania wagi i znaczenia innych braków, mogących skutkować potrzebą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd w pierwszej kolejności wskazuje, że zgodnie z art. 191 ust. 1 Prawa wodnego w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. Takim urządzeniem wodnym, stosownie do art. 16 pkt 65 lit. c) Prawa wodnego jest też staw. Należy jednakże zauważyć, że podstawowym warunkiem zastosowania procedury określonej w art. 191 ust. 1 Prawa wodnego jest istnienie urządzenia wodnego. Jeżeli urządzenie wodne nie istnieje – nie można mówić ani o jego utrzymywaniu, ani badać, czy owo utrzymywanie jest "nienależyte" i jakie są następstwa owego nienależytego utrzymania urządzenia wodnego. Trzeba także zauważyć, że w stosunku do urządzeń wodnych stosuje się nie tylko przepisy Prawa wodnego, ale także przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności prawa wodnego – w odniesieniu do urządzeń wodnych. Z kolei jak wskazuje art. 388 ust. 2 i 3 Prawa wodnego – wydanie pozwolenia wodnoprawnego następuje przed uzyskaniem m.in. pozwolenia na budowę, dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych. Prawo wodne zawiera normy dotyczące budownictwa wodnego (w znaczeniu – funkcjonujących obiektów), lecz w powyższej regulacji nie ma samodzielnych unormowań dotyczących budowy takich urządzeń. Obiekty gospodarki wodnej i stawy rybne są kwalifikowane jako kategoria XXIV obiektów budowlanych (por. załącznik do ustawy – Prawo budowlane). Oceny, czy doszło do stworzenia jakiegoś urządzenia wodnego należy zatem dokonać w świetle przepisów Prawa budowlanego. Dopóty, dopóki nie zostanie zakończona budowa urządzenia wodnego – można co najwyżej stwierdzić, że mamy do czynienia z "placem budowy" urządzenia wodnego. W takim przypadku zatem nie może mieć zastosowania art. 191 ust. 1 Prawa wodnego, który wymaga istnienia urządzenia wodnego, a więc obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona i który jest już - jako zakończony obiekt budowlany – użytkowany. W przypadku kiedy na danym gruncie znajduje się urządzenie wodne w trakcie budowy - może być stosowany przepis art. 234 Prawa wodnego, regulujący kwestie zmiany stanu wody i odprowadzania wody na gruncie. Zgodnie z art. 234 ust. 3 Prawa wodnego jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy, po przytoczeniu treści art. 20 i art. 234 Prawa wodnego w sposób tak niejasny wypowiedział się o potrzebie zbadania "zasadności wszczęcia postępowania z art. 191 ust. 1 Prawa wodnego" i przeanalizowania podstawy prawnej, na którą powołał się Wnioskodawca, że nie sposób rozstrzygnąć, czy dostrzegł powyższy problem. Tym niemniej rzeczywiście jest to, jak wskazuje organ odwoławczy, kwestia, którą w sprawie należało zająć się w pierwszej kolejności, jako że decyduje ona o właściwości organu, której musi on z urzędu przestrzegać (art. 19 k.p.a.). Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie tej kwestii nie wymaga jednakże zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Uzupełnienia istniejącego braku w ustaleniu stanu faktycznego tj. ustalenia, czy mamy do czynienia ze stawem jako obiektem budowlanym, którego budowa została zakończona może dokonać sam organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Zasadniczym sposobem sprawdzenia tej okoliczności jest skierowanie pytania do właściwego organu architektoniczno – budowlanego (starosty) czy zostało skutecznie złożone zawiadomienie o zakończeniu budowy względnie czy została wydana decyzja – pozwolenie na użytkowanie. W sytuacji ustalenia, że w sprawie nie mamy do czynienia z istniejącym urządzeniem wodnym, a jedynie z niezakończonymi robotami budowlanymi mającymi skutkować powstaniem urządzenia wodnego - właściwym trybem postępowania z wnioskiem M. P. postępowanie na podstawie art. 234 Prawa wodnego. Oznaczałby to z kolei, że zgodnie z art. 234 ust. 3 Prawa wodnego właściwym w sprawie jest właściwy miejscowo wójt, burmistrz lub prezydent miasta – a nie organy, które dotychczas prowadziły postępowanie. Organ administracji publicznej, który podjął prowadzenie sprawy i doszedł następnie do przekonania, że nie jest właściwy do jej załatwienia w drodze decyzji, powinien zaś przekazać sprawę organowi właściwemu (art. 65 § 1 k.p.a.). Z przyczyn wyżej opisanych Sąd uznał sprzeciw za zasadny, bowiem organ odwoławczy przedwcześnie uznał, że zachodzą przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Skutkowało to, stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. uchyleniem zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien uwzględnić stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu i orzec po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.