II SA/Bd 944/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Marlena Krzyżaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2025 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Wnioskiem z [...] kwietnia 2024 r. M. K. (tj. Skarżący) wniósł do Prezydenta M. B. (zwanego dalej "Prezydentem") o zaprzestanie naruszania prawa i wydanie decyzji administracyjnej o zakończeniu przez wnioskującego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym tj. nad matką wnioskodawcy B. K.. Skarżący wniósł, aby decyzja w swojej treści wyraźnie uchyliła nadal obowiązującą decyzję Prezydenta z [...] stycznia 2016 r. nr [...]. Wnioskodawca podniósł jednocześnie, że sam fakt śmierci osoby, nad którą sprawowana jest opieka nie powoduje utraty statusu opiekuna. Uchylenie decyzji z [...] stycznia 2016 r. nie nastąpiło także w wyniku decyzji organu realizujących wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z [...] grudnia 2022 r. sygn. II SA/Bd 1210/21. Wnioskodawca wskazał ponadto, że następstwem działań Prezydenta są zaległości w wypłacie świadczenia. Prezydent, działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, w skrócie "k.p.a."), postanowieniem z [...] lipca 2024 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia decyzji Prezydenta M. B. nr [...] z [...] stycznia 2016 r. w sprawie zasiłku dla opiekuna. W wyniku rozpatrzenia zażalenia wniesionego przez Skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") postanowieniem z [...] sierpnia 2024 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta z [...] lipca 2024 r. Kolegium wskazało, że przedmiotem wniosku Skarżącego z [...] kwietnia 2024 r. było wydanie decyzji uchylającej wcześniejszą decyzję Prezydenta nr [...] z [...] stycznia 2016 r. w zakresie prawa do zasiłku dla opiekuna, która w ocenie wnioskodawcy nadal obowiązuje. Zdaniem Kolegium wniosek w tym zakresie jest bezprzedmiotowy, albowiem ww. decyzja z [...] stycznia 2016 r. wygasła z mocy prawa z chwilą śmierci osoby wymagającej opieki – co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z [...] grudnia 2022 r. sygn. II SA/Bd 1210/121, a także Kolegium w decyzji z [...] marca 2024 r. nr [...] (utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta z [...] grudnia 2023 r. Nr [...] umarzającą, jako bezprzedmiotowe, postępowanie dotyczące zmiany lub uchylenia ww. decyzji Prezydenta z [...] stycznia 2016 r. w zakresie prawa do zasiłku dla opiekuna). Wobec tego, skoro nie może zostać wszczęte postępowania administracyjne w sprawie uchylenia decyzji administracyjnej, której już nie ma w obrocie prawnym, albowiem decyzja ta wygasła z mocy prawa z chwilą śmierci osoby wymagającej opieki, należało wydać postanowienie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania. Odnosząc się do zażalenia Kolegium podkreśliło, że może orzekać tylko w takim zakresie, w jakim rozstrzygał organ I instancji. Skoro zatem Prezydent zaskarżonym postanowieniem jedynie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie decyzji nr [...] z [...] stycznia 2016 r., to tylko w takim zakresie może orzekać Kolegium. Wobec tego domaganie się przez Skarżącego wydania orzeczenia merytorycznego w sprawach takich jak czynności materialno – techniczne związane z wypłatą zasiłku dla opiekuna bądź w sprawach, o których nie orzekał organ pierwszej instancji, nie może odnieść spodziewanego skutku. Kolegium podniosło, że w tych kwestiach Skarżący może żądać uzupełnienia decyzji (art. 111 § 1 k.p.a.) lub uznając, że organ jest bezczynny - wnieść ponaglenie (art. 37 § 1 k.p.a.). W skardze do Sądu M. K. wniósł o uchylenie postanowienia Kolegium z [...] sierpnia 2024 r. oraz zobowiązanie Kolegium do wydania decyzji administracyjnej odnośnie wszystkich wniosków i roszczeń zawartych w piśmie z [...] kwietnia 2024 r. albo rozstrzygnięcia merytoryczne przez Sąd co do tych wniosków i roszczeń. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko, że sam fakt śmierci osoby nad którą sprawowana jest opieka nie powoduje wygaśnięcia decyzji o sprawowaniu opieki, wobec czego konieczne jest w tym względzie wydanie odrębnej decyzji. Według Skarżącego organy nieprawidłowo intepretują wyrok WSA w Bydgoszczy z 14 grudnia 2022 r. sygn. II SA/Bd 1210/21. Według Skarżącego stosownie do nowych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, obowiązujących od [...] stycznia 2024 r., nabył prawo do świadczenia za styczeń i luty 2021 r. Skarżący przyznał, że nastąpiła wypłata świadczenia za okres [...] listopada – [...] grudnia 2022 r., ale w nieprawidłowej wysokości (589,30 zł zamiast [...] zł) i z opóźnieniem. W związku z opóźnieniem powinny być wypłacone także odsetki, co wynika również z przepisów kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy: Prezydent M. B. decyzją z [...] stycznia 2016 r. nr [...] przyznał M. K. zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawną B. K.. Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. Prezydent uchylił ww. decyzję od dnia [...] listopada 2020 r. Decyzja Prezydenta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2021 r. nr [...]. W wyniku rozpatrzenia nowego wniosku z [...] grudnia 2020 r. Prezydent decyzją z [...] kwietnia 2021 r. przyznał M. K. zasiłek dla opiekuna w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną B. K.. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z [...] lipca 2021 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 18 lutego 2022 r. sygn. II SA/Bd 1211/21 uchylił decyzję Kolegium z [...] lipca 2021 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z [...] kwietnia 2021 r. (k. 75 akt administracyjnych). Z kolei wyrokiem z [...] grudnia 2022 r. WSA w Bydgoszczy stwierdził nieważność decyzji Kolegium z [...] lipca 2021 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta z [...] kwietnia 2022 r. (k. 103 akt administracyjnych). W uzasadnieniu tego ostatniego wyroku Sąd stwierdził, że zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. tj. sytuacja wydania decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inna decyzją ostateczną (tożsamość podmiotowo – przedmiotowa). Sąd wskazał, że wskutek uchylenia wyrokiem z [...] lutego 2022 r. decyzji Kolegium z [...] lipca 2021 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta z [...] kwietnia 2021 r. w obrocie prawnym pozostaje decyzja Prezydenta z [...] stycznia 2016 r. przyznająca Skarżącemu zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawną matką B. K. od [...] maja 2014 r. na czas nieokreślony. Jednocześnie decyzją Prezydenta z [...] kwietnia 2021 r. utrzymaną decyzją Kolegium z [...] lipca 2021 r. nr [...] przyznano Skarżącemu zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawną matką B. K. za okres od 16 do [...] grudnia 2020 r. (320 zł) oraz za okres od 1 do [...] stycznia 2021 r. (120 zł). Zachodzi zatem pomiędzy tymi decyzjami tożsamość podmiotowo – przedmiotowa. Jednocześnie Sąd wskazał, że z uwagi na śmierć matki Skarżącego w dniu [...] stycznia 2021 r. prawo do zasiłku dla opiekuna wygasło z mocy prawa z chwilą śmierci osoby wymagającej opieki. Rozważając powyższą sytuację Sąd w niniejszej sprawie musiał mieć na uwadze dwie kwestie ograniczające możliwość rozstrzygania przez sąd administracyjny. Z jednej strony zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Z przepisów tych wynika, że zadaniem sądów administracyjnych jest jedynie kontrola zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, a nie działania za organy poprzez rozstrzyganie spraw administracyjnych (powstałych m.in. wskutek złożenia wniosku przez obywatela). Z kolei z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., w skrócie "p.p.s.a.") wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z powyższego wynika, że jeżeli do organu administracji został złożony wniosek, co do którego zapadło rozstrzygnięcie organu (postanowienie lub decyzja) nieobejmujące wszystkich żądań wniosku, to sąd administracyjny w ramach rozpatrywania skargi na owe rozstrzygnięcie nie może za organ rozstrzygnąć o tej części wniosku, która nie została jeszcze załatwiona. Tak jak bowiem wyżej wskazano zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola tego co wydał organ administracji, a nie działanie za organ, w przypadku kiedy organ nie rozstrzygnął wniosku obywatela. W tym drugim przypadku tj. w przypadku braku działania organu odnośnie złożonego wniosku, obywatelowi przysługuje skarga na bezczynność organu (art. 4 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Nawet w rezultacie takiej skargi sąd administracyjny bada jedynie, czy rzeczywiście organ winien rozstrzygnąć wniosek w innym zakresie, niż dotychczas to uczynił. Nawet jeżeli sąd administracyjny stwierdzi, że organ jest w bezczynności, to jedynie nakaże organowi rozstrzygnięcie sprawy i dopiero po rozstrzygnięciu sprawy przez organ będzie możliwe złożenie skargi do sądu administracyjnego na to rozstrzygnięcie. Odnosząc powyższe do obecnie kontrolowanej sprawy należy zatem podkreślić, że zaskarżonym postanowieniem organ nie wypowiedział się co do żądań odnośnie wypłaty Skarżącemu świadczenia, a jedynie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia decyzji Prezydenta M. B. nr [...] z [...] stycznia 2016 r. w sprawie zasiłku dla opiekuna. Tylko w tym zatem zakresie obecnie Sąd jest władny się wypowiadać. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 61a § 1 k.p.a. zgodnie z stosownie do którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. wniosek) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn", z powodu których postępowanie nie może być wszczęte, utożsamia się w orzecznictwie z okolicznościami, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Zdaniem Sądu słusznie organ uznał, że oczywistą przeszkodą do wszczęcia postępowania w celu uchylenia decyzji jest okoliczność, że decyzja ta nie wywołuje już skutków w obrocie prawnym. Jak wnosił Skarżący we wniosku z [...] kwietnia 2024 r. wydanie decyzji uchylającej decyzję Prezydenta [...] stycznia 2016 r. przyznającego zasiłek opiekuna miałoby zakończyć status Skarżącego jako opiekuna osoby niepełnosprawnej. W realiach przedmiotowej sprawy oznaczałoby to także zakończenie statusu Skarżącego jako osoby uprawnionej do pobierania zasiłku z tego tytułu. Nie jest jednak możliwe twierdzenie, że posiada się status osoby opiekującej się niepełnosprawnym i posiadającej z tego tytułu prawo do świadczenia, jeżeli prawo to wygasło. W tym ostatnim względzie zarówno organ jak i Sąd w niniejszej sprawie, zgodnie z powołanym wyżej art. 153 p.p.s.a. związane są poglądem prawnym wprost wyrażonym w wyroku WSA w Bydgoszczy z 14 grudnia 2022 r. sygn. II SA/Bd 1210/21, że "z uwagi na śmierć matki Skarżącego w dniu [...] stycznia 2021 r. prawo do zasiłku dla opiekuna wygasło z mocy prawa z chwilą śmierci osoby wymagającej opieki." Jeżeli zatem w momencie złożenia wniosku przez Skarżącego tj. [...] kwietnia 2024 r. nie posiadał on już statusu osoby opiekującej się osobą niepełnosprawną, pobierającą z tego tytułu zasiłek dla opiekuna – to oczywiście bezprzedmiotowe było wszczynanie postępowania, które miało być doprowadzić do wydania decyzji uchylającej taki status. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.