II SA/Bd 945/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik Sędzia WSA Wojciech Jarzembski ( spr. ) Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2009r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję [...] [...[ Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] [...] Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2008r. NR [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B., działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2006 r. Nr 122 poz. 851 z późn. zm.) oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. z 2002 r. Nr 132, poz. 1115), nie stwierdził u S. D. choroby zawodowej w postaci obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz, wymienionej pod pozycją 21 w załączniku do wyżej wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, wydane w dniu 26 marca 2008 r. przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy Poradnia Chorób Zawodowych, w którym stwierdzono u S. D. obustronny niedosłuch odbiorczy znacznego stopnia, niemniej wskazano brak podstaw do rozpoznania u wyżej wymienionego choroby zawodowej narządu słuchu, z uwagi na okoliczność, iż narażenie zawodowe na hałas ustąpiło w 1983 r., a nie ma dowodów na to, iż już w tym okresie u badanego występował niedosłuch spełniający kliniczne cechy choroby zawodowej. Organ wskazał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia u S. D. choroby zawodowej, pomimo rozpoznania przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy niedosłuchu odbiorczego znacznego stopnia, gdyż S. D. pracował w narażeniu na hałas od 1 września 1964 r. do 4 września 1983 r. oraz od 1 stycznia 1990 r. do 31 stycznia 1990 r., zgodnie zaś z treścią załącznika do wskazanego powyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., okres w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego, w przypadku choroby zawodowej narządu słuchu wynosi 2 lata, natomiast w zgromadzonej w trakcie postępowania administracyjnego dokumentacji znajdują się audiogramy z 1999 r. i 2006 r., a więc pierwszy po upływie 16 lat od ustania narażenia. W związku z czym w przedmiotowej sprawie nie została, zdaniem organu, spełniona przesłanka wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie 2 lat od zakończenia narażenia zawodowego. Od powyższej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego S. D. wniósł odwołanie, w którym domagał się ponownego rozpatrzenia wniosku o uznanie choroby zawodowej. W uzasadnieniu odwołania wskazał, iż badania audiometryczne zrobił już w 1987 r., lecz dokumentacja medyczna nieistniejącej już Przychodni Przyzakładowej PZPS "[...]" zaginęła. Ponadto zaznaczył, że badania audiometryczne z 1999 r., zostały zrobione przed wydaniem załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. Podkreślił także, że badania lekarskie potwierdziły u niego niedosłuch odbiorczy znacznego stopnia oraz, że w latach 1964-1983, a w szczególności w latach 1971-1983, pracował w warunkach dużego narażenia na hałas. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. decyzją z dnia [...] Nr [..], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. z 2002 r. Nr 132, poz. 1115) i rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie sposobu dokumentowania chorób zawodowych i skutków tych chorób (Dz.U. z 2002 r. Nr 132 poz. 1121), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zaznaczył, że stosownie do wyżej wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., w przypadku rozpatrywanej pozycji 21 załącznika, okres w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego wynosi 2 lata. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, do rozpoznania i stwierdzenia choroby zawodowej, konieczny jest dowód w postaci co najmniej badania audiometrycznego tonalnego progowego wykonanego najpóźniej do lutego 1992 r., uwzględniając nawet krótki okres ekspozycji odwołującego na hałas w okresie od 1 stycznia 1990 r. do 31 stycznia 1990 r. Ze zgromadzonego natomiast w sprawie materiału dowodowego wynika, iż w okresie upoważniającym do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu, nie ma dowodu w postaci co najmniej badania audiometrycznego tonalnego progowego, wskazującego na niedosłuch spełniający kryteria choroby zawodowej. W związku z czym, w ocenie organu odwoławczego, zarówno Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w B. nie mógł ze względów formalnych rozpoznać u S. D. choroby zawodowej, jak i organ I instancji nie mógł stwierdzić u niego choroby zawodowej, pomimo jego ekspozycji na hałas stwarzający ryzyko utraty słuchu w okresie od 1 września 1964 r. do 5 września 1983 r. oraz od 1 stycznia 1990 r. do 31 stycznia 1990 r. oraz wystąpienia u niego aktualnie obustronnego niedosłuchu odbiorczego znacznego stopnia. Odnosząc się zaś do powoływanego przez S. D. w odwołaniu od decyzji organu I instancji argumentu, iż wykonał on badania audiometryczne w 1987 r. które następnie zaginęły, organ odwoławczy wskazał, że podjął działania zmierzające do uzyskania zaginionej dokumentacji medycznej, niemniej z uwagi na to iż nie przyniosły one rezultatu, organ nie mógł stwierdzić u S. D. choroby zawodowej, albowiem nie ma on możliwości orzekania na podstawie nieistniejącego materiału dowodowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję S. D. wniósł o uznanie za niezgodną z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji Nr [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący ponownie powołał się na okoliczność, że badania audiometryczne wykonał już w 1987 r., lecz dokumentacja medyczna nieistniejącej już Przychodni Przyzakładowej PZPS "[...]" zaginęła oraz na fakt, iż badania audiometryczne z 1999 r., których wyniki się zachowały, zostały zrobione przed wydaniem załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. Zaznaczył także, że badania lekarskie potwierdziły u niego niedosłuch odbiorczy znacznego stopnia oraz, że w latach 1964-1983, a w szczególności w latach 1971-1983, pracował w warunkach dużego narażenia na hałas. Ponadto skarżący zarzucił organom obu instancji, że nie powiązały faktu pracy w warunkach narażenia na hałas w ściśle określonym czasie z stwierdzonym u niego niedosłuchem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując stanowisko prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Organ II instancji zaznaczył, iż w przedmiotowej sprawie głównym czynnikiem decydującym o jej rozstrzygnięciu był brak udokumentowanych objawów chorobowych w postaci co najmniej badań audiometrycznych z okresu obejmującego okres ekspozycji skarżącego na hałas i 2 lata po ustaniu tego narażenia. Ponadto organ podkreślił, odnosząc się do twierdzeń skarżącego iż wykonał on badania audiometryczne w 1987 r. które następnie zaginęły, że do rozpoznania choroby zawodowej nie jest wystarczającym dowodem przeprowadzenie badania słuchu, lecz konkretny wynik badania audiometrycznego tonalnego progowego, który musi być oceniany przez jednostkę orzeczniczą uprawnioną do orzekania w przedmiocie chorób zawodowych oraz, że nie ma on możliwości orzekania na podstawie nieistniejącego materiału dowodowego. Natomiast ustosunkowując się do argumentu skarżącego, iż badania audiometryczne z 1999 r., których wyniki się zachowały, zostały zrobione przed wydaniem załącznika do wyżej wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., organ II instancji stwierdził, iż S. D. zgłosił podejrzenie choroby zawodowej w dniu 22 listopada 2006 r., zatem jego sprawa musi być rozpatrywana zgodnie z wskazanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., początkiem bowiem postępowania administracyjnego jest data zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej, a nie termin wykonania badań audiometrycznych, które są w posiadaniu skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skargę należy uwzględnić. Na wstępie należy wskazać, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - co w niniejszej sprawie należy szczególnie podkreślić, przy czym nie posiada uprawnień do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy. Z powołanego przepisu wynika, iż Sąd z urzędu tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa i ocenia czy ich skutki powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego. Dokonując kontroli w ten właśnie sposób, należy stwierdzić, iż w przedmiotowej sprawie, Sąd oceniając legalności zaskarżonej decyzji, winien był uwzględnić z urzędu fakt, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. P 23/07 orzekł że art. 237 § l pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94, ze zm.) w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002 r. Nr 132, poz. 1115) są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także odroczył, na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji, termin utraty mocy obowiązującej wskazanych przepisów, na okres 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczpospolitej Polskiej. Wyrok ten został ogłoszony w Dzienniku Ustaw Nr 116 poz. 740 z dnia 2 lipca 2008 r. Jednocześnie należy wskazać, iż przepisy wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów stanowiły podstawę prawną zaskarżonej decyzji. W kontekście przytoczonego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, rozważenia wymaga ocena znaczenia prawego stwierdzenia przez Trybunał, że przepisy rozporządzenia, stanowiącego podstawę kontroli legalności zaskarżonej decyzji, są niezgodne z Konstytucją oraz odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej rozporządzenia. Niewątpliwie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym i jednolitym w tej kwestii stanowiskiem doktryny, uprawnieniem każdego sądu rozpoznającego sprawę jest ocena zgodności aktu normatywnego podustawowego (rozporządzenia) z Konstytucją i ustawą. W przypadku stwierdzenia takiej niezgodności, sąd odmawia zastosowania takiego aktu normatywnego. Dylemat natomiast pojawia się w sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny stwierdzi niekonstytucyjność rozporządzenia i jednocześnie odroczy termin utraty mocy obowiązującej takiego aktu. Rozstrzygnąć należy zatem, czy w takiej sytuacji sąd może w dalszym ciągu odmówić zastosowania niekonstytucyjnego rozporządzenia, czy też wadliwe rozporządzenie w okresie odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej uzyskuje z uwagi na treść art. 190 ust. 1 Konstytucji specjalną moc obowiązującą, niejako wyższą od tej sprzed orzeczenia. Zdaniem Sądu, we wskazanej sytuacji, sąd rozpoznający sprawę nadal ma kompetencję do odmowy zastosowania wadliwego rozporządzenia. Jak słusznie zauważył Trybunał Konstytucyjny odroczenie utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, stawia wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją. Innymi słowy, sądy powinny kierować się dążeniem do zagwarantowania maksymalnego przestrzegania Konstytucji i z tą myślą ważyć okoliczności sprawy, w jakiej mają orzekać (wyrok SN z 7grudnia 2007 r., III CZP 125/07). Zatem, biorąc pod uwagę tą fundamentalną dyrektywę wykładni systemowej, oraz fakt obalenia orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, w okresie odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej aktu, domniemania konstytucyjności danego rozporządzenia, a także uwzględniając przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym rozporządzeniem (przepisy regulujące istotne uprawnienia pracownicze), przyczyny naruszenia i znaczenie naruszonych wartości konstytucyjnych (brak w art. 237 § l pkt 2 i 3 k.p., art. 234 – 2371 k.p. wskazana jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego, których nie można również zrekonstruować z treści innej ustawy narusza m.in. konstytucyjną zasadę podziału władzy), powody dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów oraz okoliczności sprawy i konsekwencje określonego rozstrzygnięcia, Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, iż była ona niezgodna z obowiązującymi przepisami prawnym i dyrektywami ich wykładni. Dokonując takiej oceny niniejszej sprawy, Sąd wziął także pod uwagę okoliczność, iż decyzje organów obu instancji zostały wydana już po ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, do którego organy w ogóle się nie odniosły w treści uzasadnienia decyzji oraz fakt, iż Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność całego rozporządzenia Rady Ministrów, co zdarza się stosunkowo rzadko w orzeczeniach Trybunału. Dlatego też, uwzględniając jednocześnie to, iż rozporządzenie to zawiera zarówno normy procesowe jak i normy materialne m.in. definicję choroby zawodowej, Sąd nie był w stanie dokonać jakiejkolwiek rekonstrukcji normy prawnej. O ile normy prawa procesowego można wyprowadzić z ogólnych zasad demokratycznego państwa prawa i cywilizacyjnych standardów proceduralnych, to rekonstrukcja norm prawa materialnego jest niedopuszczalna. Przeczyłoby to podstawowej zasadzie podziału władz. Norm takich nie można także wyprowadzić z przepisów Kodeksu pracy. Reasumując należy wskazać, iż wszystkie wskazane powyżej okoliczności spowodowały, iż Sąd uznał, że w sprawie nie można było oprzeć rozstrzygnięcia na podstawie niekonstytucyjnego rozporządzenia, pomimo odroczenia terminu utraty jego mocy obowiązującej. Wobec orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności wskazanych przepisów z Konstytucją RP, zaistniała w niniejszej sprawie przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego. Stosownie do treści z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Z kolei przepis art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Ponieważ stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, przyjąć należy, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wynikającej z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1360/97 oraz z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt II SA 1294/99). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.