II SA/Bd 945/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A.S. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...].M. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla M. B., na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, zwanej w skrócie "k.p.a.") postanowił zawiesić z urzędu prowadzone postępowanie administracyjne w przedmiocie wykonanych robót budowlanych, polegających na budowie odcinka kanalizacji sanitarnej, usytuowanej na terenie działki nr ewid.[...] w obrebie 17 przy ul. [...] w B., na odcinku od zachodniej granicy działki (od ul. [...]) do mieszkania nr [...] w budynku frontowym – do czasu rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w B. I Wydział Cywilny wniosku K. G. i M. S. z dnia [...] lutego 2016 r. o wyrażenie zgody na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu nieruchomością polegającej na wyrażeniu zgody na legalizację wykonanych robót budowlanych na nieruchomości wspólnej polegających na budowie przyłącza kanalizacyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z pismem skarżącego A. S. (współwłaściciela nieruchomości położonej przy ul. [...] w B.) w sprawie wykonanego odcinka kanalizacji sanitarnej do budynku mieszkalnego frontowego zlokalizowanego na działce przy ul. [...], przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Organ ustalił, że odcinek kanalizacji sanitarnej zrealizowany na ternie działki przy ul. [...] nie był objęty inwestycją M. W. i K. Sp. z o.o. w ramach kontraktu na wykonanie sieci kanalizacyjnej w ulicach S. i S. . W ramach tego kontraktu została wykonana kanalizacja sanitarna w ulicy [...] wraz z odcinkiem łączącym (przyłączem) do granicy nieruchomości. Inwestorem odcinka kanalizacji sanitarnej wykonanej od granicy nieruchomości do budynku mieszkalnego frontowego, obsługującej lokal nr [...], zrealizowanej w roku 2008, była B. K. – poprzednia współwłaścicielka przedmiotowej działki i użytkowniczka lokalu mieszkalnego nr [...]. Następcami prawnymi inwestorki są obecni współwłaściciele nieruchomości i użytkownicy lokalu mieszkalnego nr [...] – M. S. i K. G., co wynika z zapisów aktu notarialnego umowy sprzedaży udziałów we własności nieruchomości (repertorium A Nr [...]). Organ stwierdził, że powyższe roboty budowlane zostały wykonane bez uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji budowlanej. Organ podniósł, że [...] lutego 2016 r. otrzymał pismo M. S. i K. G. dotyczące prowadzonych przez organ postępowań administracyjnych w przedmiocie legalności budowy instalacji gazowej i przyłącza kanalizacji sanitarnej. Z treści tego pisma i załączonego wniosku wynika, że wyżej wymienieni wystąpili do Sądu Rejonowego w B. o wyrażenie zgody na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu nieruchomością polegającej na wyrażeniu zgody na legalizację wykonanych robót budowlanych na nieruchomości wspólnej, polegających na budowie przyłącza kanalizacji sanitarnej do lokalu nr [...] w budynku frontowym zlokalizowanym na działce przy ul. [...] i wykonaniu wewnętrznej instalcji gazowej w tym lokalu. Organ wskazał, że dla skutecznego zakończenia postępowania naprawczego w przedmiocie doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych polegających na budowie przyłącza kanalizacji sanitarnej do stanu zgodnego z prawem jest rozwiązanie kwestii prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane. Wobec tego rozstrzygnięcie przez Sąd wniosku M. S. oraz K. G. nosi znamiona zagadnienia wstępnego (w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.), gdyż od orzeczenia Sądu będzie zależało czy inwestor może, bez zgody współwłaściciela nieruchomości, skutecznie domagać się przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez skarżącego zażalenia K. – P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...].KK utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zależność rozpoznania sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny sąd lub organ (tj. przesłanka zawieszenia postępowania o której mowa w art. 98 § 1 pkt 4 k.pa.) musi się wyrażać w bezpośrednim istnieniu związku przyczynowego polegającego na tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej, stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Zdaniem organu odwoławczego zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w rozpatrywanej sprawie jest zakończenie postępowania sądowego, w wyniku którego inwestor będzie lub nie będzie posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tj. zgodę na budowę przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w B.. Organ odwoławczy podkreślił, że postanowienie organu I instancji zostało wydane w ramach tzw. postępowania naprawczego, którego celem jest doprowadzenie wykonywanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 50 – 51 Prawa budowlanego). Organ podniósł, że na gruncie niniejszej sprawy sytuacja inwestora, który wniósł powództwo cywilne oznacza, że jeżeli uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane będzie możliwe, to będzie również możliwa legalizacja przedmiotowej samowoli i wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, jeżeli zaś inwestor nie uzyska tego prawa, to organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do nakazania wykonania robót budowlanych rozbiórkowych, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do stanowiska skarżącego organ podkreślił, że wprawdzie zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenia o posiadanym prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – nie oznacza to jednak, ze organy nadzoru budowlanego nie badają kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na co wskazuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze do sądu A. S. wniósł o uchylenie postanowienia K. – P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, a także art. 6,7,77 § 1, 75, 76, 80, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 199 k.c. Skarżący podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie ma sporu odnośnie tego kto posiada tytuł do przedmiotowej nieruchomości. Z posiadanego przez M. S. (współwłaściciela w 1/16) i K. G. (współwłaściciela w 1/16) prawa nie wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o jakim jest mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przy przekroczeniu zwykłego zarządu (art. 199 kc) bez zgody skarżącego – większościowego współwłaściciela przedmiotowego budynku mieszkalnego (w 5/8 części prawa własności) i F. S. (w 1/8 części prawa własności). Brak zatem sporu oznacza, że nie ma podstaw do zawieszenia postępowania i możliwe jest rozstrzygnięcie sprawy w obecnym stanie poprzez wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, nakazującej rozbiórkę samowolnie pobudowanego odcinka kanalizacji sanitarnej. Skarżący zarzucił także, że organ błędnie ustalił, że następcami prawnymi inwestorki kanalizacji sanitarnej są M. S. i K. G.. Nie wynika to jego zdaniem z zapisów aktu notarialnego Repertorium A nr [...]. Co najwyżej zdaniem skarżącego za następców inwestorów należy uznać wszystkich współwłaścicieli. Zdaniem skarżącego organ, w świetle art. 199 k.c. nie miał podstaw zawieszenia postępowania w sytuacji, kiedy współwłaściciele, którzy wystąpili z wnioskiem do Sądu Rejonowego, nie dysponują łącznie ułamkowym prawem własności nieruchomości wynoszącym co najmniej połowę prawa własności. Skarżący zarzucił także, że organ błędnie wskazuje, że wykonane samowolnie roboty budowlane polegały na wykonaniu przyłącza kanalizacji sanitarnej a nie odcinka kanalizacji sanitarnej. W konsekwencji organ błędnie wskazuje, że roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego zgłoszenia, kiedy tymczasem roboty zostały wykonanie bez wymaganego pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Istotną kwestią w sprawie jest rozstrzygnięcie, czy przesłanka zawieszenia postępowania określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi w przypadku, kiedy w prowadzonym postępowaniu dotyczącym samowolnie wykonanych robót budowlanych, inwestorzy tych robót (będący współwłaścicielami nieruchomości, na której wykonano roboty) w celu wykazania, iż posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wystąpią z wnioskiem do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie w trybie art. 199 kodeksu cywilnego. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga wcześniejszego rozważenia, czy w toku postępowania w przedmiocie nałożenia w trybie art. 51 ust. 1 ustawy obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem można badać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też jest to niedopuszczalne. W tej kwestii Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko prezentowane w we wskazanych przez organ odwoławczy wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności w wyroku z dnia 22 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 490/13. Jak podniósł NSA we wskazanym wyroku, art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego "daje podstawę organowi nadzoru budowlanego do nałożenia w drodze decyzji obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy. Chodzi o postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych w przypadkach określonych w tym ostatnim przepisie, w tym w razie wykonywania ich w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy). Stosownie do art. 50 ust. 4 ustawy postanowienie takie traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia. Nawiązując do tej regulacji prawnej Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 10 stycznia 2011 r. stwierdził, że w trybie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy nie można na inwestora nałożyć obowiązku złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu uchwały wyeksponował jednak procesowy, dowodowy charakter wspomnianego oświadczenia, podkreślając, że może ono być złożone tylko w sytuacjach wskazanych w ustawie. Powoduje ono, że organ jest zwolniony z obowiązku prowadzenia ustaleń faktycznych co do tego, czy inwestor legitymuje się prawem do terenu na cele budowlane, choć nie wyklucza podważenia mocy dowodowej tego oświadczenia w toku postępowania administracyjnego. Nie wyłącza też, co oczywiste, wynikającej z art. 4 ustawy konieczności legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie stanowi zatem czynność dowodową /procesową/ prowadzącą do wykazania przesłanek wynikających z prawa materialnego, lecz dopuszczalną na zasadzie odstępstwa od ogólnych, bardziej sformalizowanych reguł dowodowych. W świetle wywodów zawartych w uzasadnieniu uchwały z 10 stycznia 2011 r. organ nadzoru budowlanego również ma obowiązek ustalenia stanu faktycznego i prawnego w celu stwierdzenia przesłanek materialnoprawnych nałożenia na inwestora jednego spośród obowiązków przewidzianych w art. 51 ust. 1 ustawy. Poza analizowanym obowiązkiem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, oraz nałożonym w niniejszej sprawie obowiązkiem sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego i – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy), zachodzi także możliwość nakazania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. W końcowym fragmencie uzasadnienia uchwały z 10 stycznia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie skonstatował, że podstawę tego ostatniego rozstrzygnięcia stanowi "ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to, czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa"." Niemożność zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza zatem, iż organ nadzoru budowlanego w tzw. postępowaniu naprawczym w ogóle nie może tego prawa badać w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. Wręcz przeciwnie - ustalenia faktyczne w tym zakresie są konieczne, by stwierdzić przesłanki zastosowania art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Gwarantują one realizację zasady wyrażonej w art. 4 Prawa budowlanego, w myśl której każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stwierdzając dopuszczalność badania w przedmiotowym postępowaniu przez organ, czy inwestor posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy jednocześnie zauważyć, że mając wzgląd na charakter i cel prowadzonego przez organ postępowania tj. doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nie jest wyłączona sytuacja, że inwestor dopiero w trakcie postępowania prowadzonego przez organ takie prawo uzyska. Organ powinien zatem nie tylko ustalić, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ale także czy inwestor może je uzyskać w drodze czynności prawnej albo poprzez odpowiednie roszczenie np. przysługujące osobom, które wzniosły obiekt budowlany na cudzym gruncie. W takim przypadku organ może zatem zawiesić postępowanie administracyjne zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 387/12). Zdaniem Sądu w niniejszym składzie organ zasadnie ocenił, że z tego rodzaju sytuacją mamy do czynienia także w przypadku, kiedy inwestorzy, będący współwłaścicielami nieruchomości, na której wykonano roboty budowlane, w celu uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wystąpią do sądu powszechnego w trybie art. 199 Kodeksu cywilnego tj. z żądaniem rozstrzygnięcia przez sąd w sytuacji, kiedy brak jest zgody wszystkich współwłaścicieli na czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu nieruchomości (wykonanie robót budowlanych). Także w takim przypadku istnieje przesłanka do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy przy tym podkreślić, że organ administracji nie jest władny oceniać skuteczności czynności podjętej przez inwestorów, a więc nie może oceniać czy spełnione są przesłanki wydania przez sąd powszechny rozstrzygnięcia tj. w przedmiotowym przypadku, czy inwestorzy są współwłaścicielami, których udziały wynoszą co najmniej połowę. Ta ocena należy do sądu cywilnego, w którego kompetencje organ nie może wchodzić. Wbrew temu co podnosi skarżący, sama okoliczność, że wraz z F. S. posiada większość udziałów we własności nieruchomości nie oznacza, że organ nie może badać, czy pozostali współwłaściciele mogą się wykazać prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Samo posiadanie większości udziałów nie wyłącza np. takiej sytuacji, że mniejszościowi współwłaściciele uzyskali prawo do dysponowania częścią nieruchomości na cele budowlane w drodze umowy z poprzednikami prawnymi większościowych współwłaścicieli. Niezasadny jest zarzut skarżącego, iż organ błędnie ustalił inwestorów wykonanych robót budowlanych. Nie jest w sprawie kwestionowane, że przedmiotowe roboty budowlane miały na celu wyłącznie zapewnienie możliwości korzystania z miejskiej kanalizacji sanitarnej tym współwłaścicielom nieruchomości, którzy są użytkownikami części budynku frontowego, określanej jako lokal mieszkalny nr [...]. Z treści umowy sprzedaży udziałów we współwłasności z dnia [...] października 2013 r. (akt notarialny Repertorium A Nr [...]) wynika zaś, że "wyłącznym użytkownikiem" tej części nieruchomości tj. lokalu mieszkalnego nr [...], była poprzednia współwłaścicielka nieruchomości, B. M. K., której udziały zakupili wskazani przez organ M. S. i K. G.. Ustalenie to, pomimo lakonicznego uzasadnienia przez organ, zostało dokonane w zgodzie ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Należy przy tym zwrócić uwagę, że okoliczność, iż nieruchomość jest przedmiotem współwłasności sama w sobie nie wyłącza możliwości, iż inwestorami robót budowlanych na tej nieruchomości są tylko niektórzy ze współwłaścicieli, za zgodą pozostałych. Nieistotne na obecnym etapie postępowania jest ustalenie, czy samowolnie wykonane roboty budowlane zostały wykonane bez stosownego zgłoszenia czy bez stosownego pozwolenia na budowę. W obu przypadkach, w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem konieczne jest wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustalenie to nie ma zatem wpływu na prawidłowość postanowienia zawieszającego postępowanie ze względu na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd odnośnie prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wspomniane kwestia powinna natomiast zostać rozstrzygnięta przez organ w dalszym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe, uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązujących przepisów prawa w sposób skutkujący koniecznością jego uchylenia albo stwierdzenia nieważności, podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718), Sąd oddalił skargę.