II SA/Bd 948/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze skargi A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]. Zaskarżona decyzją z [...] [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 23a i art. 30 ust. 2 ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2017 r. poz. 1952 ze zm., zwanej w skrócie "u.ś.r.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta M. T. z [...] marca 2018 r. nr [...], którą to decyzją Prezydent uznał zasiłek rodziny (wraz z dodatkiem do z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2014/2015 na dziecko M. G.) wypłacony skarżącej A. G. w okresie od [...] grudnia 2013 r. do [...] marca 2014 r. oraz od [...] [...] r. do [...] października 2014 r. – za świadczenie nienależnie pobrane oraz zobowiązał skarżących do zwrotu należności wypłaconych tytułem ww. świadczeń w łącznej wysokości [...] zł wraz z odsetkami. Decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] października 2013 r. Prezydent M. T. (zwany dalej "Prezydentem") przyznał skarżącej zasiłek rodzinny na M. G. w wysokości [...] zł miesięcznie w okresie od 1 listopada do [...] grudnia 2013 r. oraz w wysokości [...] zł miesięcznie w okresie od 1 stycznia do [...] października 2014 r. Jednocześnie Prezydent przyznał dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2014/215. Decyzją z [...] października 2014 r. Prezydent, wskazując na treść art. 23a ust. 5 u.ś.r. uchylił, od dnia [...] listopada 2013 r., swoją decyzję z [...] października 2013 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że powodem podjętego rozstrzygnięcia było otrzymanie informacji, że mąż skarżącej przebywa i wykonuje pracę zarobkową na terenie [...] oraz ustalenie Regionalnego Ośrodka P. Społecznej (działającego z upoważnienia Marszałka Województwa), że rozpatrywanej sprawie od [...] listopada 2013 r. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Decyzją z [...] lutego 2017 r. Marszałek Województwa K. – P. (zwany dalej "Marszałkiem") przyznał skarżącej, na dziecko M. G., zasiłek rodzinny na okres zasiłkowy 2013/204 od dnia 1 do [...] listopada 2013 r. oraz od 1 kwietnia do [...] maja 2014 r. Następnie decyzją z [...] marca 2018 r. Prezydent uznał wypłacony skarżącej w okresie od [...] grudnia 2013 r. do [...] marca 2014 r. oraz od 1 czerwca do [...] października 2014 r. zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem do zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego – za świadczenie nienależnie pobrane. Jednocześnie Prezydent zobowiązał skarżącą do zwrotu ww. należności. W uzasadnieniu organ wskazał na treść art. 23a ust. 2 u.ś.r. zgodnie z którym w przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej [...] w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do marszałka województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W przypadku gdy marszałek województwa, w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 5 u.ś.r.). Zgodnie zaś z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Organ stwierdził, że w związku z tym, że decyzja Prezydenta z [...] października 2014 r. została uchylona od [...] listopada 2013 r., a decyzją Marszałka z [...] lutego 2017 r. przyznano skarżącej zasiłek rodzinny w okresie od [...] listopada 2013 r. do [...] listopada 2013 r. oraz od [...] kwietnia 2014 r. do [...] maja 2014 r. – odnośnie świadczeń wypłaconych w okresie od [...] grudnia 2013 r. do [...] marca 2014 r. oraz od [...] [...] r. do [...] października 2014 r. wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, gdyż zostały one wypłacone w okresie od dnia, w którym mąż skarżącej stał się uprawniony do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Zdaniem organu oznacza to w przedmiotowej sprawie, że należało uznać świadczenia wypłacone skarżącej w okresie od [...] grudnia 2013 r. do [...] marca 204 r. oraz od [...] [...] r. do [...] października 2014 r. za świadczenia nienależnie pobrane i zobowiązać do ich zwrotu. W odwołaniu skarżąca podniosła, że okoliczność wyjazdu oraz podjęcia pracy w [...] przez jej męża została zgłoszona organowi, zatem ciążący na niej obowiązek informacyjny został spełniony. Odwołująca podniosła także, że jej mąż nie nabył prawa do zasiłku rodzinnego w [...]. Zgodnie z przepisami prawa niemieckiego świadczenie w postaci tzw. Kindergeld jest przyznawane na dzieci mieszkające w [...] i jak i te przebywające w [...]. Zasiłek można uzyskać na dzieci przysposobione i na dzieci współmałżonka, pod warunkiem, że należą do wspólnego gospodarstwa domowego osoby, która wniosku o jego przyznanie. [...] uzyskanie prawa do jego pozyskania obwarowane jest dodatkowymi wymogami. W oparciu o § 62 Einkommensteuergesetz (EStG) zasiłek na dziecko przysługuje m.in. temu z rodziców, który bez miejsca zamieszkania lub stałego pobytu w kraju zgodnie z § 1 ust. 2 podlega nieograniczonemu podatkowi dochodowemu lub zgodnie z § 1 ust. 3 traktowane jest jako posiadający nieograniczony obowiązek podatkowy. Nieograniczony obowiązek podatkowy nabywa osoba, która m.in. ma miejsce stałego pobytu przez co najmniej 183 dni i również jest w stanie udokumentować swój pobyt w [...] lub złożyła wniosek/prośbę o nadanie nieograniczonego obowiązku podatkowego i został on rozpatrzony pozytywnie. Odwołująca podniosła, że jej mąż nie spełnił żadnego z podanych wyżej wymogów. Jak wynika ze zgłoszenia z dnia [...] lipca 2014 r. – przebywał w [...] w okresie od [...] listopada 2013 r. do [...] listopada 2013 r. 30 dni) oraz w okresie od [...] kwietnia 2014 r. do [...] maja 2014 r. (61 dni), zatem łączny okres przebywania męża w [...] wynosi 91 dni. Wobec tego nie nabył on prawa do świadczeń rodzinnych w świetle prawa niemieckiego, zatem brak podstaw do uchylenia decyzji przyznającej skarżącej świadczenie na rzecz syna M. G.. Ponadto odwołująca podniosła, że organy nie wykazały, w oparciu o jakie dokładnie regulacje uznały, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Nie została również poinformowana o fakcie uchylenia decyzji przyznającej świadczenia na rzecz syna. Zwróciła uwagę, że Regionalny Ośrodek P. Społecznej nie otrzymał od instytucji niemieckich żadnego potwierdzenia, że jej mąż nabył jakiekolwiek prawo do świadczeń. Wobec tego zaskarżona decyzja naruszyła również art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr [...] z [...] września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia Nr [...] w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego przez jego niezastosowanie i uchylenie ostatecznej decyzji przyznającej prawo do świadczenia, mimo iż w sprawie brak jest stanowiska instytucji niemieckich w odniesieniu do określenia mającego zastosowanie ustawodawstwa. Decyzją z [...] [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z [...] marca 2018 r. Po przytoczeniu treści art. 30 ust. 2 pkt 1 – 5 u.ś.r. Kolegium wskazało, że w sprawie wystąpiły okoliczności, o którym mowa w przytoczonym przepisie. Ustalono bowiem, że skarżąca zamieszkiwała wraz z dzieckiem w [...]. Jednocześnie mąż skarżącej wykonywał działalność zawodową na terenie [...] od [...] listopada 2013 r. Na tej podstawie Marszałek stwierdził, że w omawianym przypadku element koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego istnieje w okresie zamieszkiwania i wykonywania zatrudnienia przez męża skarżącego na terenie [...] tj. od 1 do [...] listopada 2013 r. oraz od 1 kwietnia do [...] maja 2014 r. Na tej podstawie decyzją z [...] października 2014 r. uchylona została, od dnia [...] listopada 2013 r., decyzja Prezydenta z [...] października 2013 r. przyznająca zasiłek rodzinny. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania, stała się ona zatem ostateczna. Następnie decyzją z [...] lutego 2017 r. Marszałek przyznał skarżącej zasiłek rodzinny na okres zasiłkowy 2013/2014 od 1 do [...] listopada 2013 r. oraz od 1 kwietnia do [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, że [...] maja 2016 r. do Regionalnego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynęło pismo z instytucji niemieckiej zawierające informacje, że niemieckie świadczenia rodzinne nie zostały przyznane, zatem kwota niemieckiego zasiłku wynosi [...] Euro i w związku z tym stronie przysługuje dodatek dyferencyjny wynikający z art. 68 ust. 2 Rozporządzenia Nr [...]. Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium, wskazując na treść art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. uznało, że zachodzą okoliczności uzasadniające ustalenie, że pobrane przez skarżącą świadczenie rodzinne są świadczeniami nienależnie pobranymi i jako takie podlegają zwrotowi. W skardze do sądu na decyzję Kolegium z [...] [...] r. A. G. zarzuciła naruszenie: - art. 23a ust. 10 u.ś.r. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Prezydenta z [...] marca 2018 r. jest decyzją w pełni prawidłową i wiążącą, podczas gdy została wydana przez organ niewłaściwy, bowiem zgodnie z przepisami prawa organem właściwym do wydanie tego typu decyzji była marszałek województwa (obecnie wojewoda), - art. 30 ust. 2 pkt (pominięto) u.ś.r. poprzez błędne przyjęcie, iż zachodzą przesłanki do uznania przyznanego skarżącej świadczenia za okres od [...] grudnia 2013 r. do [...] marca 2014 r. oraz od 1 czerwca do [...] [...] r. za świadczenie nienależnie przyznane z błędnym uznaniem, iż w tym okresie mąż skarżącej stał się uprawniony do świadczeń w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, - art. 23a ust. 5 u.ś.r. poprzez uchybienie w postaci braku wskazania przepisu, który wyraźnie określa pracownika przybywającego z innego Państwa Członkowskiego jako świadczeniobiorcę albo konieczności wskazania aktu lub rozstrzygnięcia organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie zagraniczne wskutek skonkretyzowania tego przepisu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni stanowiska skarżącej. Należy na wstępie zauważyć, że decyzją z [...] października 2013 r. Prezydent M. T. przyznał skarżącej zasiłek rodzinny w okresie od [...] listopada 2013 r. do [...] października 2014 r. (różnicując jedynie wysokość świadczenia w części tegoż okresu). Marszałek Województwa ustalił, że mąż skarżącej wykonywał zatrudnienie za granicą w okresie od 1 do [...] listopada 2013 r. oraz od 1 kwietnia do [...] maja 2014 r. i tylko odnośnie tych okresów Marszałek stwierdził, że w sprawie istnieje element koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz w odnośnie tego okresu orzekał w kwestii przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego. Uwzględniając powyższe za niezasadny należy uznać zarzut braku właściwości Prezydenta oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w niniejszej sprawie. Jak wynika z treści art. 23a ust. 4 i 9 u.ś.r. marszałek województwa jest zobowiązany i właściwy do orzekania w sprawach świadczeń rodzinnych za okres, w którym dana osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy unijne o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz do orzekania w sprawach ustalania i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres, w którym dana osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy unijne o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W przedmiotowym przypadku organy nie zajmowały się jednakże tymi okresami, w których zaistniała podległość ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy unijne o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Kwestionowane decyzje dotyczą bowiem okresów od [...] grudnia 2013 r. do [...] marca 2014 r. oraz od [...] [...] r. do [...] października 2014 r. Zasadnie natomiast skarżąca wskazuje na naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Zgodnie natomiast z art. 23a ust. 5 u.ś.r. w przypadku, gdy marszałek województwa ustali, w sytuacji, o której mowa w ust. 2, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. wskazuje, że świadczenie podlegające żądaniu zwrotu stanowi świadczenie przyznane przez wójta za okres, w którym zastosowanie znajdywały przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenie społecznego w związku z przebywaniem lub wyjazdem członka rodziny osoby uprawnionej poza granice RP (por. A. Korcz-Maciejko, W. Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz. Wyd. 2, Warszawa 2008, s. 425). Twierdzenie powyższe znalazło swoje odzwierciedlenie m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 10 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 45/09), w którym wskazano, że ustawodawca uznał, że świadczenia rodzinne wypłacone w Polsce po dacie podjęcia przez członka rodziny pracy w jednym z państw członkowskich UE (co automatycznie powoduje objęcie takiej osoby oraz pozostałych w Polsce członków jej rodziny ustawodawstwem tego państwa), mają charakter nienależnych, a co za tym idzie podlegają zwrotowi. Jak słusznie zwrócił jednakże uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (por. wyrok z 22 października 2010 r. sygn. akt II SA/Po 582/10) w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r., za nienależnie pobrane świadczenia uznać można jedynie te świadczenia rodzinne, które zostały wypłacone za te same okresy w Polsce oraz w innym państwie członkowskim. Dopuszczenie innej możliwości wykładni przedmiotowego artykułu prowadzić by mogło bowiem do wniosków niedających się pogodzić z zasadami racjonalności prawodawcy oraz regułami wykładni systemowej przepisów dotyczących świadczeń rodzinnych. Należy mieć bowiem na uwadze, że dopuszczenie możliwości żądania zawrotu świadczeń rodzinnych w zakresie, w jakim nie zostały one wypłacone na terenie innego państwa, szkodziłoby interesom osób korzystających z pomocy i zaprzeczałoby roli świadczeń rodzinnych jako formy pomocy społecznej państwa na rzecz osób najbardziej potrzebujących. Na zasadność powyższej wykładni przepisów o świadczeniach rodzinnych wskazuje również analiza przepisów prawa unijnego, zawartych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr [...] w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE L z 2004 Nr 166, poz. 1). Zgodnie z opisanymi w powyższym rozporządzeniu zasadami pierwszeństwa, w przypadku zbiegu praw do świadczeń, świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo, przy czym uprawnienia do świadczeń rodzinnych z tytułu innych kolidujących ustawodawstw są zawieszane do kwoty przewidzianej przez pierwsze ustawodawstwo. Na gruncie prawa unijnego możliwe jest zawieszenie świadczenia rodzinnego jedynie w tym samym okresie, w którym ma miejsce koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego (por. zachowujący aktualność wyrok WSA w Poznaniu z 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 700/09) Chodzi bowiem o to, że reguły mające na celu zapobieganiu nakładaniu się świadczeń rodzinnych mają zastosowanie jedynie w zakresie, w jakim bezpodstawnie nie pozbawiają osób zainteresowanych świadczeń przyznanych im przez ustawodawstwo Państwa Członkowskiego (por. wyrok ETS z 19 lutego 1981 r. w sprawie Kurt Beeck v. Bundesanstaltfür Arbeit, sygn. 104/80, Lex Nr 132368). Innymi słowy reguła przeciwdziałająca kumulacji świadczeń rodzinnych ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy zbiegowi podlegają uprawnienia do świadczeń rodzinnych lub zasiłków rodzinnych przyznane w tym samym czasie i dla tego samego członka rodziny. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowego postępowania wskazać należy, iż przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego miały w tym przypadku zastosowanie w okresie od dnia 1 do [...] listopada 2013 r. oraz od 1 kwietnia do [...] maja 2014 r., bowiem mąż skarżącej w okresie tym podlegał ustawodawstwu niemieckiemu z tytułu pracy wykonywanej na terenie [...]. W odniesieniu do tego okresu organem właściwym od orzekania w przedmiocie przyznania świadczenia rodzinnego był Marszałek Województwa, który to organ decyzją z [...] lutego 2017 r. przyznał skarżącej zasiłek rodzinny za powyższe okresy. Tym samym kwestia wypłaty świadczenia rodzinnego w okresach od [...] grudnia 2013 r. do [...] marca 2014 r. oraz od [...] [...] r. do [...] października 2014 r. pozostawała nadal we właściwości organu pomocy społecznej tj. Prezydenta M. T., zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz w myśl regulacji art. 10 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr [...]. W sytuacji, gdy w powyższych okresach nie zachodziła konieczność stosowania przepisów dotyczących koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, niezbędne stało się rozważenie, czy w odniesieniu do pozostałego okresu zasiłkowego spełnione zostały przesłanki określone w art. 30 u.ś.r. Tak więc poza okresem pracy męża skarżącej za granicą, skarżącej co do zasady przysługiwało prawo do pobierania świadczeń przyznanych decyzją organu właściwego w rozumieniu art. 3 pkt 11 u.ś.r. - czyli wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 u.ś.r. organ administracji może orzec o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń jedynie w przypadku ustalenia, że w sprawie zaistniała jedna z przesłanek opisanych w ust. 2 powołanego przepisu, definiującego świadczenie nienależne. Jednocześnie okoliczność powyższa musi zostać wykazana w treści rozstrzygnięcia. Za niewystarczające tym samym uznać należy powołanie się w treści zaskarżonej decyzji jedynie na wcześniejsze uchylenie decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. W sytuacji, gdy w okresach od [...] grudnia 2013 r. do [...] marca 2014 r. oraz od [...] [...] r. do [...] października 2014 r. w sprawie nie zachodziła konieczność stosowania przepisów dotyczących koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ administracji zobowiązany jest do wykazania w treści decyzji ustaleń co do istnienia przesłanek, o których mowa w art. 30 ust. 2 u.ś.r., warunkujących uznanie pobranego świadczenia za nienależne – czego w niniejszej zabrakło. W ponownym postępowaniu organ winien wydać decyzję stosownie do powyższego stanowiska Sądu. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) Sąd orzekła jak sentencji wyroku. [pic] [pic]