II SA/Bd 95/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2013 r. sprawy ze skargi J. S. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. Zarządzeniem zastępczym nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 98a ust 2 w zw. z art. 24 f ust 1 i 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1889 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) oraz art. 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 113, ze zm) stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w C., - J. S. w związku z naruszeniem art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tj. prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy Miasta C.. W uzasadnieniu Wojewoda [...], jako organ nadzoru wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2012 r. otrzymał informację o naruszeniu przez ww. radnego art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W związku z powyższym informację tą przekazał Radzie Miejskiej w C. celem rozpoznania sytuacji faktycznej i prawnej radnego oraz zajęcia przez nią stanowiska. W odpowiedzi Rada Miejska wyjaśniła, iż zgodnie z poczynionymi ustaleniami żaden z radnych nie występował do organu nadzoru ze stosownym zawiadomieniem i w związku z podejrzeniem, iż ktoś wykorzystuje dane osobowe radnych Rady Miejskiej w C., nie podejmie uchwały do czasu wyjaśnienia tych wątpliwości. Rada Miejska nie zajęła więc stanowiska w przedmiotowej sprawie w formie stosownej uchwały, w związku z czym Wojewoda [...] uznał, iż niezbędnym jest zbadanie przez niego sprawy. Organ ustalił, że J. S. od dnia [...] września 2002 r. wydzierżawia od Gminy Miasta C. działkę o powierzchni [...] ha (część działki nr [...]) w miejscowości S. oraz że umowa dzierżawy między J. S., a Gminą Miasta C. reprezentowaną przez Burmistrza tego miasta zawarta została na okres 10 lat w dniu [...] września 2002 r. Ustalił również, iż dnia [...] grudnia 2010 r., a więc w trakcie trwania umowy dzierżawy, J. S. złożył ślubowanie radnego. Wskazał, też że przedmiotem działalności gospodarczej ww. jest uprawa gruntu rolnego o powierzchni [...] ha. Jak wynika z dokumentacji przesłanej przez organ do Sądu pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewoda wezwał Radę Miejską w C. do podjęcia w terminie 30 dni uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego J. S.. W odpowiedzi Rada Miejska w C. wyjaśniła, że [...] września 2012 r. poddano pod głosowanie uchwałę w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego J. S., jednak radni jednomyślnie zdecydowali niepodjęciu stosownej uchwały W ocenie organu nadzoru wobec niepodjęcia przez Radę Miejską w C. stosownej uchwały, zasadnym jest wydanie przedmiotowego zarządzenia zastępczego. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wskazał, że prowadzenie przez radnego gospodarstwa rolnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat jest prowadzeniem działalności gospodarczej o której mowa w art. 24 f ust. 1 u stawy o samorządzie gminnym. Fakt podjęcia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego "swojej" gminy stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Na powyższe zarządzenie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J. S.. W uzasadnieniu wskazał, iż od ponad 20 lat jest sołtysem Sołectwa S., a w wyborach w 2010 r. został ponownie wybrany radnym Rady Miejskiej w C.. Funkcje te sprawuje ciesząc się zaufaniem mieszkańców, sumiennie wykonując swoje obowiązki. Niezaprzeczając ustalonemu przez organ faktowi dzierżawy działki, wyjaśnił, że przedmiotową działkę dzierżawi od początku lat 90- tych ubiegłego wieku i w tamtym czasie znajdowały się na niej śmieci, a teren zrośnięty był chwastami. [...] września 2002 r. zawarł kolejną umowę dzierżawy i wielokrotnie występował do Burmistrza o możliwość wykupu przedmiotowej działki w celu uporządkowania sprawy własności. Faktu dzierżawy nigdy nie ukrywał, o czym informował w oświadczeniu majątkowym, a z obowiązków dzierżawcy zawsze wywiązywał się sumiennie. Wystąpienie do Wojewody z zawiadomieniem o naruszeniu przez niego prawa umotywowane było chęcią przejęcia przedmiotowych gruntów przez jednego z mieszkańców sołectwa. Zaznaczył również, że w związku z budową drogi przebiegającej przez jego pole i zajęcie części gruntów istnieje potrzeba rekompensaty. Nie zgodził się też z uznaniem, że prowadzenie przez niego gospodarstwa rolnego jest prowadzeniem działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania w uwzględnieniem zastępstwa procesowego, w całości powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, powoływanej dalej jako P.p.s.a.). W myśl tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności (zgodności z prawem) ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze. Przedmiotem zaskarżenie w przedmiotowej sprawie jest zarządzenie zastępcze Wojewody [...] stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w C. – J. S.. Przesłankę wydanego rozstrzygnięcia stanowi art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, dalej powoływanej jako ustawa o samorządzie gminnym). Przepis ten stanowi, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Według art. 24f ust 1a ww. ustawy jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest on obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewywiązanie się z tego obowiązku stanowi podstawę do wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 obowiązującej w dniu złożenia przez skarżącego ślubowania ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190, powoływanej dalej jako ordynacja wyborcza). Artykuł ten stanowi, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje m.in. wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, a więc i działalności o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli radny wykonujący przed dniem wyboru taką funkcję lub prowadzący taką działalność nie zrzecze się tej funkcji lub nie zaprzestanie tej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (ust. 5 i 6). W takiej sytuacji stosowanie do ust. 6 cytowanego artykułu rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego w drodze uchwały, najpóźniej po upływie tego terminu. Natomiast zgodnie z art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym w czasie wyboru skarżącego na radnego) jeżeli właściwy organ gminy wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 190 ust. 6 ordynacji wyborczej nie podejmuje uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, zaś w razie bezskutecznego upływu tego terminu, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Z powołanych powyżej przepisów wynika, iż do podjęcia przez radę gminy uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, bądź też ewentualnie wydania zarządzenia zastępczego w przypadku nie podjęcia takiej uchwały przez radę, może dojść wyłącznie w przypadku kumulatywnego wystąpienia dwóch przesłanek wskazanych w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej na własnych rachunek lub wspólnie z innymi osobami oraz wykorzystywania przy prowadzeniu tej działalności mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. Stwierdzenie wystąpienia tych przesłanek, przy jednoczesnym ustaleniu niezaprzestania prowadzenia przez radnego tej działalności w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania stanowi podstawę do wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ordynacji wyborczej. W rozpatrywanej sprawie nie budzi sporu fakt, iż skarżący w dniu wyboru na radnego Gminy Miasta C. dzierżawił od Gminy Miasta C. działkę o powierzchni [...] ha (stanowiącą część działki nr [...]) w miejscowości S. oraz że umowy tej nie rozwiązał w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W tej sytuacji, słuszne zdaniem Sadu było ustalenie organu nadzoru, iż skarżący naruszył zakaz z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem wystąpiły obydwie przesłanki ujęte w tym przepisie, tj. radny prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy Miasta C., jednocześnie nie zaprzestając prowadzenia tej działalności w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Wyjaśnić należy, że w podjętej w dniu 2 kwietnia 2007 r. w składzie 7 sędziów uchwale (sygn. akt II OPS 1/07, publ. ONSAiWSA 2007, nr 3, poz.62) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że prowadzenie przez radnego gospodarstwa rolnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 269 § 1 P.p.s.a. interpretacja przepisów prawa administracyjnego dokonana w formie uchwały w składzie 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest wiążąca dla innych składów orzekających w podobnych sprawach w tym sensie, że składowi sądu orzekającego w podobnej sprawie nie wolno samodzielnie przyjąć wykładni przepisu odmiennej niż w podjętej uchwale. Jeżeli sąd w toku rozpoznawania sprawy, nie podziela stanowiska Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażonego w uchwale, może jedynie powstałe zagadnienie prawne przedstawić do rozpoznania odpowiedniemu składowi poszerzonemu. Tutejszy Sąd jednak w pełni podziela stanowisko zawarte we wskazanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z ustaleniem wystąpienia obydwu przesłanek wskazanych w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym bez znaczenia są argumenty skarżącego, że nigdy nie czynił tajemnicy z faktu dzierżawy tej działki, sumiennie wywiązywał się z obowiązków dzierżawcy czy, że działka ta stanowi ułamek posiadanych gruntów. Nie może również odnieść skutków podnoszony przez skarżącego argument potrzeby rekompensaty w związku z zajęciem części jego nieruchomości pod budowę drogi publicznej, gdyż nie to jest przedmiotem postępowania, a kwestia ewentualnej rekompensaty winna być rozpatrywana w odrębnym postępowaniu. W sprawie istotne jest iż radny J. S. w dniu wyboru go na radnego prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy w której został wybrany oraz, że nie zaprzestał tej działalności w przewidzianym w ustawie terminie. Nie ulega wątpliwości, że skarżący naruszył ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonej w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym działalności gospodarczej, w związku z czym istniały przesłanki do zastosowania trybu art. 190 ordynacji wyborczej. W świetle tych ustaleń, za uzasadnione należy więc uznać, w konsekwencji niepodjęcia przez radę stosownej uchwały, wydanie przez Wojewodę [...] zarządzenia zastępczego o wygaśnięciu mandatu radnego J. S.. Sąd nie znalazł podstawy prawnej do zasądzenia kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, o które wniósł pełnomocnik organu administracji, gdyż przepisy P.p.s.a. nie przewidują zasądzenia kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji na rzecz organu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekła jak w sentencji.