II SA/Bd 95/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2020 roku sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] Burmistrz M., działając na podstawie art. 17, art. 20, art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 z późn. zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu [...].10.2019 r., odmówił M. G. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1, wnioskowanego na A. S. G.. Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji wskazał, że M. G. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem A. G.. Do wniosku załączyła m.in. orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności męża, wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w M. nr [...] z dnia [...] września 2019 r. Orzeczenie wydano na okres do [...].09.2020 r. Organ I instancji wyjaśnił podstawy prawne przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego oraz, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później, niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później, niż do ukończenia 25 roku życia. Orzekający organ zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia [...] października 2014 r. w sprawie sygn. akt K 38/13 (Dz. U z 2014 r., poz 1443; OTK-A 2014/9/104) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, jednak pomimo tego wyroku, ustawodawca nie dokonał zmian w ustawie z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, które umożliwiałyby realizatorom świadczeń opiekuńczych przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego większej grupie osób. Wskazano, że powołana w podstawie prawnej decyzji - ustawa z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz zasadach ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń, nie pozostawia organom orzekającym w tych sprawach luzu decyzyjnego, dlatego przyznanie świadczenia osobie, która nie spełnia wymogów, byłoby działaniem niezgodnym z prawem, a zgodnie z zasadą legalizmu, organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. W odwołaniu od powyższej decyzji M. G. wyraziła niezadowolenie z treści wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia i wskazała, że jej mąż jest osobą niepełnosprawną, posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym i jest niezdolny do samodzielnej egzystencji. Odwołująca jest jedyną osobą sprawującą opiekę nad mężem, dlatego uważa, że przyznanie wnioskowanej pomocy jest dla niej niezbędne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium zwróciło uwagę, że z orzeczenia o niepełnosprawności z dnia [...] września 2019 r., nr [...] wynika, iż A. G. został zaliczony do stopnia niepełnosprawności znacznego (pkt I), orzeczenie wydano na okres do [...] września 2020 r. (pkt III), daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić (pkt IV), a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] września 2019 r. (pkt V). Ponadto z oświadczenia strony z dnia [...] października 2019 r. wynika, że w związku z niepełnosprawnością męża, strona zmuszona była do rezygnacji z poszukiwania pracy za pośrednictwem PUP M.. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przy czym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust.5 pkt 2 lit a u.ś.r.). Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że strona jest żoną A. G. i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co potwierdza oświadczenie strony o rezygnacji z zatrudnienia i z poszukiwania pracy w związku z opieką nad mężem, dlatego wnioskowane świadczenie nie przysługuje jej. W skardze do Sądu M. G. wniosła o zmianę decyzji organu odwoławczego poprzez przyznanie wnioskowanego świadczenia. Skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa: . art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez nieprawidłową wykładnię skutkującą zastosowaniem przepisu na gruncie zaistniałego stanu faktycznego, mimo że przepis ten stosuje się jedynie do sytuacji, w której ubiegającym się o przyznanie świadczenia jest osoba inna, niż małżonek osoby niepełnosprawnej; . art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego zastosowanie pomimo, że przepis ten został uznany za niekonstytucyjny na podstawie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego; . art. 32 ust. 1 Konstytucji, zasady równości wobec prawa poprzez bezpodstawne i dyskryminujące zróżnicowanie sytuacji wnioskodawczyni i odmowę przyznania jej świadczenia na tej podstawie, że pozostaje w związku małżeńskim z osobą niepełnosprawną - A. S. G.. Strona powołała się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazując, że kodeks rodzinny i opiekuńczy nie przewiduje wprost istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy małżonkami, jednakże małżonek jest w rozumieniu ustawy - art. 17 ust. 1 pkt 2 - inną osobą uprawnioną do świadczenia alimentacyjnego, na której zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, chyba że legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podniosła, że zaakceptowanie stanowiska wyrażonego przez organ II instancji doprowadziłoby do zawężenia kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, pozbawiając małżonków niepodejmujących lub rezygnujących z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad współmałżonkiem w ogóle możliwości nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Takie rozwiązanie byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości i urzeczywistniania przez państwo zasad sprawiedliwości społecznej oraz z konstytucyjnym nakazem szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii wydania przez Burmistrza M. decyzji opartej na niezgodnym z Konstytucją - art. 17 ust. 1b u.ś.r. i pomimo stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie uwzględnił podnoszonej okoliczności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy nie uwzględnił podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza M. o odmowie przyznania M. G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy nie budzą wątpliwości i zostały w całości przedstawione w stanie faktycznym uzasadnienia. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. I tak, stosownie do powołanego art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1a ustawy, osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawienia praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie organu sytuacja powyższa miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż skarżąca pozostaje w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki, natomiast nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dokonując wykładni powyższych przepisów należy odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3539/18 (Baza NSA) gdzie zauważono, że brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust.1a ustawy niewątpliwie nasuwa pewne trudności interpretacyjne, zwłaszcza przy zastosowaniu wykładni językowej obydwu tych norm. Norma zawarta w art. 17 ust. 1 pkt 4 dotyczy innych osób, niż wymienione w pkt 1-3 art. 17 ust.1, a więc innych, niż matka i ojciec, opiekun faktyczny dziecka i osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Tak więc przepis ten może dotyczyć zarówno małżonka jak i innych krewnych, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. Z kolei art. 17 ust. 1a ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje spośród osób wymienionych w ust. 1 pkt 4, osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. Z literalnego brzmienia tego przepisu można by zatem wnioskować, że z kręgu osób o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 - tj. krewnych bez względu na stopień pokrewieństwa i małżonków - wyłączeni zostali i poddani ograniczeniom wynikającym z tego przepisu wszyscy inni, niż spokrewnieni w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, a więc jej małżonek i krewni w dalszym stopniu. Oznaczałoby to, że w przypadku małżonka dla otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego spełnione musiałyby zostać przesłanki wskazane w ust. 1a pkt.1-3, a w przypadku rodziców i rodzeństwa, osoba wymagająca opieki nie mogłaby pozostawać w związku małżeńskim (chyba, że małżonek legitymowałby się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęcie literalnej wykładni omawianych przepisów, jest nie do pogodzenia z założeniem o racjonalności ustawodawcy, gdyż niweczyłaby możliwość przyznania świadczenia w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie pomimo, że na małżonku ciąży względem drugiego małżonka obowiązek alimentacyjny, który wyprzedza obowiązek krewnych małżonka wymagającego opieki. Co więcej, prowadziłaby do nieakceptowalnego wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu który nie może sprawować faktycznej opieki z uwagi na swoją własną niepełnosprawność i który sam wymaga opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy). Jakkolwiek przy takiej wykładni omawianych norm prawa, ustawodawca nie pozbawia generalnie prawa do świadczeń rodzinnych określonej grupy osób tylko ogranicza to prawo, to jednak ograniczenia te, bez względu na to czy są świadomym wyborem ustawodawcy, czy też wynikiem błędnej techniki legislacyjnej, prowadzą do wniosków sprzecznych ze zdrowym rozsądkiem, a przede wszystkim z zasadami państwa prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na art. 69 Konstytucji, który nakazuje ustawodawcy podjęcie działań, które zapewnią efektywne wsparcie osób niepełnosprawnych poprzez pomoc w zabezpieczeniu ich egzystencji oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji, który przewiduje też prawo do szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Co więcej, w świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych, o których mowa w Tytule II "Pokrewieństwo i powinowactwo", co wynika nie tylko z usytuowania przepisów, ale z ich treści, przy czym obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie (zob. art. 130, art. 60 § 1-3, art. 23 i art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, wzajemnej opiece. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą niż krewni związani węzłami krwi. Świadczą o tym choćby wskazane wyżej uregulowania dotyczące alimentów. Pozbawianie w tej sytuacji małżonka realnej możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, przez interpretację norm prawnych dopuszczającą wykluczenie go z grona osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy żyją bliscy krewni niepełnosprawnego współmałżonka, byłoby działaniem na szkodę rodziny jaką tworzą małżonkowie, czego nie da się zaakceptować w świetle norm konstytucyjnych. Przedstawiona powyżej analiza art. 17 ust. 1a ustawy prowadzi do wniosku, że przepis ten dotyczy tylko innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa, a nie małżonka ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne na współmałżonka będącego osobą niepełnosprawną. Z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. Tylko taka wykładnia art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy jest właściwa, gdyż w przeciwnym razie wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Pogląd ten należy zresztą uznać za ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14, z 20 września 2013 r., sygn. I OSK 2623/12, Baza NSA oraz sądów administracyjnych – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 208/18, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 09 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 208/18, Baza NSA). Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji zobowiązane są do uwzględnienia wykładni zawartej w uzasadnieniu wyroku.