II SA/Bd 95/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2021 r. sprawy ze skargi B. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], Burmistrz Miasta K. odmówił B. N. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – dalej "u.ś.r."), wnioskowanego na jej matkę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wraz z wnioskiem skarżąca przedłożyła do akt sprawy decyzję ZUS o przyznaniu emerytury z dnia [...] sierpnia 2020 r. jak również podanie o zaprzestanie wypłaty emerytury. Wskazał nadto, że do organu wpłynęła decyzja o zawieszeniu ww. emerytury. Stwierdził, że przeszkodą dla przyznania wnioskowanego zasiłku jest fakt posiadania przez skarżącą uprawnienia do emerytury, o czym mowa w art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. a u.ś.r. W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżąca wskazała, ze podjęte rozstrzygnięcie jest dla niej krzywdzące, ponieważ jest jedyną osobą, która opiekuje się niepełnosprawną mamą oraz, że strona wykonuje wszystkie czynności niezbędne do życia podopiecznej. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /t.j. Dz.U. z 2020, poz. 256 ze zm./ , zwanej dalej: "k.p.a.", w związku z art. 16a ust 8 pkt 1 u.ś.r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało powyższe rozstrzygnięcie w mocy. Organ odwoławczy, cytując treść powołanych przepisów, potwierdził, że ustalone na rzecz skarżącej prawo emerytury wyklucza możliwość przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego, zgodnie z art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. a u.ś.r. Organ odwoławczy wskazał, że organy administracji publicznej nie mają żadnej podstawy prawnej by w zaistniałej sytuacji pomijać fakt, że skarżącej zostało ustalone prawo do emerytury, co stanowi negatywną przesłankę do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ podniósł, że zawieszenie pobierania emerytury, które w tej sprawie ma miejsce nie niweczy tego, że prawo do emerytury zostało skarżącej ustalone, w ocenie Kolegium, nie wpływa zatem na wynik sprawy. W skardze na powyższą decyzję B. N. podniosła, że rozstrzygnięcia obu instancji są krzywdzące, albowiem jest jedyną osobą opiekującą się niepełnosprawną matką. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842). Zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 2086 i 2089) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organy administracji publicznej obu instancji decyzje o odmowie przyznania spornego świadczenia oparły na literalnej wykładni treści art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. a u.ś.r. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje wnioskodawcy, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do emerytury. Jak wynika z akt sprawy, matka skarżącej jest osobą legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności we [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. o uznaniu za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym. Jak ponadto wynika z zawartej w aktach decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], wydanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T., skarżąca jest uprawniona do emerytury, której wypłata została zawieszona na jej wniosek decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...]. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę dostrzega, że wnioskowany specjalny zasiłek opiekuńczy, stanowi świadczenie rodzinne o konstrukcji i funkcji zasadniczo tożsamej z uregulowanym w art. 17 u.ś.r. świadczeniem pielęgnacyjnym. Elementem różnicującym oba świadczenia stanowił (w założeniu ustawodawcy) moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało opiekunom osób, których niepełnosprawność potwierdzona została w dzieciństwie, specjalny zasiłek opiekuńczy zaś opiekunom osób, których niepełnosprawność powstała w dorosłości. Na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) za sprzeczną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP uznana została przesłanka negatywna opisana w art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje ona prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Wobec powyższego w polskim porządku prawnym funkcjonują dwa alternatywne świadczenia rodzinne przysługujące osobom sprawującym opiekę na niepełnosprawnymi w stopniu znacznym bez względu na moment powstania tej niepełnosprawności. O ile ich równoczesne pobieranie jest wykluczone, to wybór co do tego, o które świadczenie wnioskodawca będzie się ubiegał, zależy już od jego woli. Powyższe prowadzi z kolei do wniosku, że systemowa, celowościowa i funkcjonalna wykładnia przepisów stanowiących o przesłankach uzależniających przyznanie tych świadczeń ma charakter wspólny wobec obu tych instytucji. Innymi słowy – funkcja obu tych świadczeń (rekompensata pieniężna związana z rezygnują z własnej aktywności zawodowej z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny) uzasadnia kierowanie się tymi samymi regułami interpretacyjnymi, zwłaszcza w odniesieniu do negatywnych przesłanek ich przyznania. Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że rygorystyczne rozumienie przepisu art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. a u.ś.r., na podstawie której organy odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanego specjalnego zasiłku opiekuńczego, jest nieuzasadnione z analogicznych powodów, dla których za nieprawidłową uznaję się literalną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Oba wymienione przepisy stanowią, że przyznanie świadczeń rodzinnych (specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego) jest niemożliwe, jeżeli wnioskodawca ma m.in. ustalone prawo do emerytury. W ocenie Sądu narusza zasadę równości taka wykładnia art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie. Stanowisko to stanowi konsekwencję analogicznego i popieranego aktualnie w orzecznictwie poglądu dotyczącego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zapoczątkowanego wyrokiem WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 lutego 2019 r., sygn. II SA/Go 833/18, podtrzymanej w orzeczeniach m.in. WSA w Krakowie (wyrok z 11 kwietnia 2019 r., sygn. III SA/Kr 137/19), WSA w Gdańsku (wyrok z 12 września 2019 r., sygn. III SA/Gd 472/19) i NSA (wyrok z 28 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 757/19 - wszystkie dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z akt sprawy, skarżąca uprawniona jest do emerytury w wysokości [...] zł. Wysokość specjalnego zasiłku opiekuńczego w czasie złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia wynosiła 620 zł. Skarżąca uzyskuje emeryturę w wysokości stanowiącą nieco ponad jedną trzecią kwoty specjalnego zasiłku opiekuńczego. Pozbawienie w całości specjalnego zasiłku opiekuńczego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej oraz narusza konstytucyjną zasadę równości. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. a u.ś.r. ustawodawca pozbawił spornego świadczenia, a tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., pozwolił wybrać specjalny zasiłek opiekuńczy i wreszcie przyznał prawo do tego zasiłku bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Analogicznie zatem jak w przypadku świadczeń pielęgnacyjnych (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 14 listopada 2019 r., sygn. II SA/Po 662/19, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygnaturach I OSK 2375/20, I OSK 254/20, I OSK 764/20, I OSK 650/20, dostępne jw.) celowym jest dopuszczenie możliwości przyznania osobom spełniającym warunki do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego, a pobierającym emeryturę - świadczenia w pełnej wysokości określonej w art. 16a ust. 6 u.ś.r. Warunkiem niezbędnym do przyznania tego świadczenia jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. W przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w której wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Nie ma jednak jednego przepisu regulującego zbieg uprawnień do specjalnego zasiłku opiekuńczego i emerytury przyznawanych i wypłacanych przez różne organy. W tym przypadku swój wybór wnioskodawca może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta lub rencisty. O powyższym zresztą, zgodnie z zasadą wynikająca z art. 9 i 79a k.p.a., organ winien wnioskodawcę poinformować i wezwać do złożenia wymaganych dokumentów, stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 u.ś.r. W niniejszej sprawie skarżąca – składając wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego - przedłożyła również podanie o zawieszenie wypłaty przyznanej emerytury. Przed wydaniem decyzji I instancji do organu dotarła zaś decyzja ZUS o zawieszeniu wypłaty tej emerytury. W momencie rozstrzygania sprawy nie istniała już zatem negatywna przesłanka opisana w art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. a u.ś.r. – ustalone prawo do emerytury nie jest przez skarżącą realizowane, a więc odpadła okoliczność równoczesnego pobierania świadczenia rodzinnego i emerytury, niedopuszczalnego z perspektywy celu komentowanej instytucji. Błędną zatem okazała się ocena okoliczności faktycznych sprawy przeprowadzona przez organy obu instancji, rzutujących na możliwość przyznania spornego zasiłku. W konsekwencji zaś doszło do naruszenia art. 80 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 8 pk1 lit. a u.ś.r. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.