II SA/Bd 951/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Hanny C., Wiesława K., Henryka T., Jana B., Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych Województwa [...] - Rada Powiatowa w [...] w [...], Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego "S." Zarząd Regionu [...], Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych Zarząd Terenowy przy [...] w [...], Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Techników Analityki Medycznej Zakładowa Organizacja Związkowa w [...], Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Techników Medycznych Elektroradiologii Zakładowa Organizacja Związkowa w [...] na uchwałę Rady Powiatu w Ż. z dnia [...] 2004 r. ,nr [...] w przedmiocie kierunku zmian organizacyjno-prawnych szpital 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, 3. odrzuca skargę Jana B., Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych Województwa [...] - Rada Powiatowa w [...], Zarządu Powiatowego Forum Związków Zawodowych w [...], Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego "S." Zarząd Regionu [...], Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych Zarząd Terenowy przy [...] w [..] Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Techników Analityki Medycznej Zakładowa Organizacja Związkowa w [...] Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Techników Medycznych, Elektroradiologii Zakładowa Organizacja Związkowa w [...]. II SA/Bd 951/04 UZASADNIENIE Uchwałą nr [...] Rady Powiatu w [...] z [...] 2004 r. w sprawie kierunków zmian organizacyjno-prawnych Szpitala Powiatowego w [...] przyjęto projekt uchwały w sprawie likwidacji Szpitala Powiatowego w [...], stanowiący załącznik do uchwały. W treści załącznika dotyczącego likwidacji szpitala określono wariantowe rozwiązanie zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych dalszego nieprzerwanego udzielania takich świadczeń bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania oraz jakości przez nowoutworzony zakład opieki zdrowotnej I - [...] Centrum Zdrowia Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej, dla którego organem założycielskim jest Powiat Żniński II - [...] Centrum Zdrowia Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej, dla którego organem założycielskim jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością zawiązana przez Powiat [...] Z załączonego protokołu z obrad Rady Powiatu z [...] 2004 r. wynika, że w pierwszej kolejności przystąpiono do głosowania nad koncepcją restrukturyzacji przez utworzenie [...] Centrum Zdrowia Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej, dla którego organem założycielskim jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością zawiązana przez Powiat [...]. Proponowany wariant uzyskał 9 głosów "za", 1 - "przeciw", 8 - "wstrzymało się". Uznano, że został on przegłosowany, a Przewodniczący Rady stwierdził, że głosowanie nad drugim wariantem jest bezprzedmiotowe, gdyż radni, którzy wstrzymali się od głosu nie mogą głosować odwrotnie tj. "przeciw". Pomimo zgłoszenia formalnego wniosku o głosowanie drugiego wariantu nie przystąpiono do głosowania nad nim, lecz zarządzono głosowanie nad wnioskiem o głosowanie. Wniosek o głosowanie nad drugim wariantem został odrzucony - 5 głosów było "za", 8 - "przeciw" i 5 - "wstrzymało się". Po odczytaniu projektu uchwały według drugiego wariantu przystąpiono do głosowania nad nim. Uchwała została przyjęta. 11 głosów było "za", 4 - "przeciw" i 3 - "wstrzymało się". Uchwałę w sprawie kierunków zmian organizacyjno-prawnych Szpitala Powiatowego w [...] przedstawiono Wojewodzie [...], organom Gminy, Powiatu i organizacjom związkowym działającym na terenie Powiatu, celem zaopiniowania. Uchwałę zaskarżyli: Hanna C., Jan B., Wiesław K.., Henryk T., Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych Województwa [...] - Rada Powiatowa w [...], Zarząd Powiatowego Forum Związków zawodowych w [...], Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "S." Zarząd Regionu [...] Oddział [..], Ogólnopolski Związek Zawodowy Pielęgniarek i Położnych Zarząd Terenowy przy [...] w [...], Ogólnopolski Związek Zawodowy Techników Analityki Medycznej Zakładowa Organizacja Związkowa w [...], Ogólnopolski Związek Zawodowy Techników Medycznych Elektroradiologii Zakładowa Organizacja Związkowa w [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę nr [...] Rady Powiatu w [...] z [...] 2004 r. w sprawie kierunków zmian organizacyjno-prawnych Szpitala Powiatowego w [...], skarżący zarzucili naruszenie § 25 i § 33 statutu powiatu oraz art. 2 ust. 4, art. 8 ust. 2, art. 37, art. 43, art. 60 ust. 2 ustawy z 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej oraz art. 8 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy i wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały, wstrzymanie jej wykonania i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu stwierdzono, że: z załączonych materiałów nie wynika kto jest inicjatorem podjęcia uchwały, co narusza § 25 statutu powiatu w § 2 załącznika do uchwały podano dwa warianty zapewnienia udzielania świadczeń zdrowotnych tj. utworzenia [...] Centrum Zdrowia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej, bądź [...] Centrum Zdrowia, ale w formie Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej. Żaden z tych podmiotów do chwili obecnej nie został zarejestrowany w Krajowym Rejestrze Sądowym, jak i Rejestrze Wojewody, co stanowi naruszenie art. 43 ustawy o z.o.z. W trakcie głosowania pominięto głosowanie nad drugim wariantem (wersją publicznego z.o.z.), natomiast głosowanie nad drugim wnioskiem odbyło się w ułomny sposób, odbiegający od projektu uchwały. W głosowaniu brało udział 18 radnych, za przyjęciem drugiego wariantu głosowało 9 radnych, 1 głos był przeciw i 8 radnych wstrzymało się od głosu. Skoro wariant drugi nie uzyskał bezwzględnej większości głosów (co najmniej jeden głos więcej od sumy pozostałych łącznie oddanych głosów - przeciwnych i wstrzymujących się), należało poddać pod głosowanie wariant pierwszy, czego przewodniczący obrad nie uczynił. Wariant nie poddany pod głosowanie też miał szansę uzyskać 9 głosów "za". W tych okolicznościach nie poddanie pod głosowanie wariantu nr 1 stanowi rażące naruszenie przepisów proceduralnych - w tym § 3 statutu powiatu. Zarzucono też, że naruszono art. 2 ust. 4 ustawy o z.o.z., z którego wynika, że nazwa z.o.z. powinna odpowiadać zakresowi świadczeń zdrowotnych udzielanych przez ten zakład. Podmiot wymieniony w § 2 załącznika do uchwały nr [...] nie spełnia tego wymogu, według art. 8 ust 2 ustawy o z.o.z. publicznym zakładem opieki zdrowotnej jest zakład utworzony przez organ, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-3a art. 8. Podjęcie uchwały o utworzeniu niepublicznego z.o.z jest zatem sprzeczne z cyt. artykułem, zgodnie z art. 37 ustawy o z.o.z. Szpital Powiatowy w [...] jest szpitalem publicznym, zatem zmiana formy wymaga zgody właściwego ministra, z art. 60 ust. 2 ustawy o z.o.z. wynika, że ujemny wynik finansowy publicznego z.o.z. nie może być podstawą do zaprzestania działalności, jeżeli dalsze działanie tego zakładu uzasadnione jest celami i zadaniami, natomiast w uzasadnieniu uchwały podano, że przyczyną jej podjęcia był ujemny wynik finansowy szpitala. Stwierdzone uchybienia spowodowały wystąpienie grupy radnych do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności uchwały zgodnie z art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym. Wojewoda nie dopatrzył się uchybień, czy nawet nieistotnego naruszenia prawa i swoje stanowisko wyraził w piśmie z [...] 2004 r. Ponadto zarzucono, że nie odbyły się żadne konsultacje ze związkami zawodowymi, a likwidacja szpitala wiąże się ze zwolnieniami pracowników, co doprowadzi do naruszenia społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa i zasad współżycia społecznego. To natomiast stanowi naruszenie prawa podmiotowego określonego w art. 8 K.p. Bezskuteczne też okazało się wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez Radę Powiatu w [...]. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Rady zarzut nieprawidłowości głosowania nad wyborem wariantu jest bezzasadny, gdyż większością głosów wniosek radnego o głosowanie drugiego wariantu został odrzucony, tym samym Rada nie przyjęła drugiego wariantu. Projekt uchwały został przygotowany i przedstawiony przez Zarząd Powiatu. Przyjęta uchwała jest jedynie aktem wszczynającym procedurę wymaganą przez art. 43 ust. 2 ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej. Podjęcie uchwały nie rozstrzyga o wyborze formy organizacyjno-prawnej szpitala. Uchwała była przedmiotem rozpatrywania w trybie art. 79 ust. 1 i 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym przez Wojewodę [...], który nie dopatrzył się przy podejmowaniu uchwały i w jej treści naruszenia prawa. Organ zwrócił też uwagę na to, że skarga na uchwałę podważającą jej legalność, zgodnie z art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym, przysługuje organowi nadzorczemu - Wojewodzie [...], natomiast każda osoba w tym radny, mają prawo wniesienia skargi w oparciu o art. 87 ustawy o samorządzie, tj., gdy w wyniku uchwały został naruszony interes prawny lub uprawnienie osoby. Interes prawny musi wynikać z normy prawa materialnego i przepis ten nie daje podstawy zaskarżenia uchwały organu powiatu przez każdego, kto subiektywnie uznaje uchwałę za podjętą z naruszeniem prawa. Te uwagi odnoszą się do radnych i związków zawodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w odniesieniu do osób, które wyczerpały administracyjny tryb zaskarżenia uchwały przez zwrócenie się do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa przed złożeniem skargi do sądu zasługuje na uwzględnienie. Z wezwaniem wystąpili - Hanna C. Wiesław K. i Henryk T. Osobom tym należy przyznać przymiot strony, gdyż ich interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą w ten sposób, że jako mieszkańcy Powiatu [...] tworzący wspólnotę samorządową, mają ustawowo zagwarantowaną opiekę zdrowotną, natomiast działania zmierzające do likwidacji szpitali i utworzenia nowych form organizacyjno-prawnych podmiotów zapewniających tę opiekę w istotny i bezpośredni sposób wpływają na realizację tych gwarancji. Skarga podlegała odrzuceniu wobec pozostałych skarżących. Warunkiem prawidłowego wniesienia skargi do sądu jest wyczerpanie trybu określonego w art. 87 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone podjętą uchwałą z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Spełnienia tego warunku nie stanowi wezwanie przez inną niż skarżący osobę, której interes prawny, bądź uprawnienie zostało naruszone zaskarżoną uchwałą. Bezspornie pozostali skarżący nie wystąpili z takim wezwaniem, a twierdzenie o ustnym przyłączeniu się do wezwania zgłoszonego przez pozostałych skarżących jest nieskuteczne. Z tych względów skarga podlegała odrzuceniu wobec pozostałych skarżących, bez badania zarzutów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej "upsa"). Oceniając prawidłowość podjętej uchwały należy zwrócić uwagę na następujące okoliczności. Zgodnie z przyjętym porządkiem obrad przewidziano podjęcie uchwały w sprawie kierunków zmian organizacyjno-prawnych oraz podjęcie uchwały w sprawie utworzenia publicznego lub niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej (pkt 7c i d). Z załączonego protokołu nr [...] sesji Rady Powiatu w [...] z [...] 2004 r. nie wynika, by przystąpiono do głosowania nad projektem, który był przewidziany w punkcie 7c porządku obrad. W ramach podjęcia uchwały w tym przedmiocie doszło do głosowania jednego z wariantów, który był przewidziany w punkcie 7d. Pominięto głosowanie drugiego wariantu, który przewidywał utworzenie [...] Centrum Zdrowia Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej. Zamiast przystąpienia do głosowania nad wskazanym wariantem głosowano nad tym, czy w ogóle przystąpić do głosowania, a wynik tego głosowania doprowadził do odrzucenia wniosku. Nawet gdyby intencją było głosowanie tylko nad jednym projektem uchwały nie ustalono żadnych warunków, które przemawiałyby o wyborze głosowania nad konkretnym wariantem z pominięciem drugiego. Jest to o tyle wadliwe, że uchwały zapadają zwykłą większością głosów, zatem nie wykluczone, że oba warianty uzyskałyby zwykłą większość. Zasadą wynikającą z art. 13 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym jest podejmowanie uchwał rady zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady w głosowaniu jawnym. W § 33 statutu Powiatu [...] stwierdza się, że głosowanie zwykłą większością głosów oznacza, że przyjęty jest wniosek, który uzyskał największą ilość głosów. Głosów nieważnych lub wstrzymujących się nie dolicza się do żadnej z grup głosujących. Zwykła większość zostaje zatem osiągnięta, jeżeli liczba głosów za uchwałą jest większa od liczby głosów przeciw jej podjęciu. Trzeba więc przyjąć, że przy równej liczbie głosów "za" i "przeciw" uchwała nie zostaje przyjęta. Przez pominięcie głosów wstrzymujących się, dla podjęcia uchwały wystarczy nawet mniej niż połowa wszystkich oddanych głosów (za, przeciw, wstrzymujących się), jeżeli głosów "za" jest więcej niż "przeciw". Uchwała może zatem być podjęta nawet przy jednym głosie "za" przy wstrzymaniu się od głosowania pozostałych. Prowadzi to wszystko do wniosku, że przy wariantowym rozwiązaniu zaproponowanym w treści uchwały, możliwe byłoby przejście obu wariantów likwidacji - z opcją utworzenia publicznego i niepublicznego (przez spółkę powiatową) zakładu opieki zdrowotnej. W tych okolicznościach nie ma żadnego uzasadnienia zawarte w protokole twierdzenie pełnomocnika Rady, że przegłosowano wniosek Przewodniczącego o utworzeniu [...] Centrum Zdrowia Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej, dla którego organem założycielskim jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością zawiązana przez Powiat [...], a drugie głosowanie jest bezprzedmiotowe, gdyż radni, którzy wstrzymali się od głosu nie mogą głosować odwrotnie i powinni głosować przeciw. Nie sanuje wadliwości głosowanie nad wnioskiem, czy przystąpić do głosowania nad drugim wariantem wniosku, który został odrzucony. Nie odbyło się więc głosowanie nad wariantem utworzenia publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Ani ustawa, ani statut nie przewidują, jaki wynik głosowania decyduje o przyjęciu określonej opcji na wypadek, gdy oba warianty uzyskają zwykłą większość, co było wysoce prawdopodobne. Należy uznać, że takie rozwiązanie było sprzeczne z prawem. Nie było przeszkód, by podjęto uchwałę w przedmiocie ustalenia, jaki wariant przechodzi w przypadku uzyskania przez oba zwykłej większości. Jednocześnie poinformowanie radnych, że głosy wstrzymujące przy ponownym głosowaniu należy uznać za głosy przeciw, stanowiło wprowadzenie w błąd i mogło mieć istotny wpływ na wynik głosowania nad wnioskiem, czy przystąpić do głosowania nad innym wariantem. W tych okolicznościach należy uznać, że albo uchwała nie powinna zawierać rozwiązania wariantowego, bo żadne regulacje nie rozstrzygają o wyniku przy uzyskaniu zwykłej większości dla obu opcji, albo przed przystąpieniem do głosowania ustalić reguły rozwiązania takiej ewentualności np. przez przyjęcie wyższej większości lub określenie jakiej. Przepisy statutu nie przewidują też wariantowej treści uchwał, a głosowanie może odbywać się według reguł określonych w § 33 ust. 3 i 4. Należy wskazać, że informacja Przewodniczącego Rady, że głosy wstrzymujące się należy potraktować jako głosy przeciw, odnosi się do reguł liczenia wyników przy bezwzględnej zwykłej większości. Wymóg bezwzględnej większości jest zachowany, gdy liczba głosów za uchwałą przekroczy połowę ważnie oddanych głosów, tj. głosów "za", "przeciw" i "wstrzymujących się". Głosy wstrzymujące wpływają bezpośrednio na wynik głosowania, gdyż liczy się je jak głosy oddane przeciw uchwale. Z § 33 ust. 2 statutu wynika, że głosowanie bezwzględną większością głosów oznacza, że przyjęty zostaje wniosek, który uzyskał co najmniej o jeden głos więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów - to znaczy przeciwnych i wstrzymujących się. W razie parzystej liczby ważnie oddanych głosów, bezwzględną większość stanowi 50% ważnie oddanych głosów plus 1 ważnie oddany. W razie nieparzystej liczby ważnie oddanych głosów, bezwzględną większość stanowi pierwsza liczba całkowita przewyższająca połowę ważnie oddanych głosów. Przy takiej zasadzie głosowania wewnętrzną sprzeczność stanowiłoby głosowanie "za", gdy wcześniej głosujący wstrzymał się od głosu, gdyż głos wstrzymujący się ważył za głosami przeciw. Uchwała, która jest przedmiotem skargi wymagała podjęcia jej zwykłą większością, zatem przyjęcie jednego wariantu bez zachowania właściwych procedur stanowi istotne naruszenie prawa, przemawiające za uznaniem, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Dodatkowo należy stwierdzić, że projekt uchwały powinien odpowiadać treści uchwały. W rozpoznawanej sprawie bez żadnego oparcia w przepisach i statucie zasadę tę zignorowano. Taka sama uwaga odnosi się do tego, że przedmiotem głosowania były zapisy zawarte w załączniku do uchwały, a nie w projekcie uchwały. Projekt uchwały musi być tak zredagowany, by nie występowały sprzeczności. Skoro w § 33 ust. 4 statutu zwraca się uwagę na to, by wskutek przyjętych poprawek nie zachodziły sprzeczności pomiędzy poszczególnymi przepisami projektu, to tym bardziej konieczne jest właściwe redagowanie treści samego projektu. Mając na uwadze stwierdzone nieprawidłowości, Sąd na podstawie art. 147 § 1 upsa orzekł, jak w pkt 1 sentencji